社会冲突视阈下失地农民利益表达的错位和缺失

孙玉娟　赵　琳　赵力媛

摘 要：失地农民权益受损关涉整个社会和谐稳定。失地农民与地方政府构成多重利益冲突。其利益表达与沟通渠道的缺失影响了自身利益的维护。应多方面完善失地农民利益表达机制。

关键词：社会冲突；失地农民；利益表达；机制

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）02-0079-04

利益表达机制是民主宪政国家一项重要的制度安排，通过利益表达机制，社会的不同利益得以进行表达和集聚，并在博弈、妥协和融汇中实现各方的利益均衡。从制度功能上讲，利益表达机制是调节社会利益关系的枢纽；从价值维度上讲，利益表达机制保持了社会基本公平和正义。但由于制度缺陷，当前失地农民能力、信息、资源等方面相对不足，对事物和行为的主体判断与认知上有差异，在利益表达中存在不少问题。因此，建立公平、开放、多向度的利益表达机制，为失地农民提供公平表达利益的制度性平台，引导其以理性合法的形式表达利益要求，是一个十分紧迫且意义重大的现实问题。

一、失地农民与地方政府的利益冲突和博弈

1．利益博弈与社会冲突

失地农民问题主要集中在失地农民与基层政府甚至个别领导人的利益冲突上。因此，在多重利益博弈的时代，创造公平有序的竞争环境、有效平衡各方面的正当利益、切实保障失地农民的基本权利和自由，成为执政者新的难题。利益是多重博弈的核心。中央追求执政有效性和合法性，具体表现为科层管理高效廉洁、社会和谐稳定、国家长治久安等；农民追求安居乐业、生活环境宽松、基本权利保障、公共福利增进、社会和谐稳定；基层政府，则确保完成上级下达的目标任务、追求政绩突出、保持辖区“太平无事”。基层政府与中央政府的最大区别，在于前者不必把执政合法性作为核心考量。基层政府在实现其利益最大化中，必然要侵犯农民利益而引发民怨及抗争。在传统强权政治逻辑中，基层政府容易以国家利益的名义来打压维权的农民，习惯性地以强制手段来迫使农民就范。因此，警惕地方政府以国家名义滥施暴力，协调博弈各方利益，维护博弈主体公平与正义，给予失地农民等弱势群体以更多法律、制度、秩序等物质和精神方面的关怀，是现代社会谋求善治的内在逻辑。

2．地方政府“控制——稳定”的行动逻辑和“非问题化”策略

失地是因政府征地而起，失地农民与地方政府处于不断的抗争和博弈过程中。处于压力型体制下的地方政府，基于自身政绩偏好，形成“控制——稳定”的行动逻辑，通过对“强力控制”和“妥协”两种手段的运用，以“非问题化”策略来应对失地农民的利益表达。第一，就地方政府与上级政府关系而言，行政科层化赋予上级对下属的绝对权威，充分确保其权力和意志在基层得以实现。但具体实践看，在“稳定压倒一切”和“一票否决制”考核体系下，地方政府运用“围、追、堵、瞒、骗”等“非问题化”技术，将农民利益诉求行动所引发的“问题”化解于无形，而地方党政权力高度集中、利益共同体高度结盟又为其提供实现“非问题化”的资源保证。第二，从地方政府与失地农民关系来看，地方政府作为权力垄断者，可合法运用国家强制力控制社会冲突、整肃社会秩序；作为社会管理者，能合情合理利用一切手段化解社会矛盾、促进社会整合。而失地农民处于社会最底层，没有任何可资利用的资源和手段挑战权力与地方政府。但在利益面前，任何群体都会采取自认为恰当的手段和方式进行利益抗争。失地是因政府征地而起，失地农民抗争主要针对地方政府。在“控┲啤—稳定”逻辑之下，地方政府用“恩威并举、软硬兼施”的“非问题化”策略回应失地农民利益诉求。一方面，滥用警力，以权压法，以压求稳，强力控制；另一方面，必要的妥协即强势政府对失地农民“开口子”，但政府妥协仅是默认，并没有正式承认失地农民“违规”行为的合法性。

3．国家主导的乡村社会制度安排——“乡政村治”治理格局

乡村基层政治分为“乡政”和“村治”两个层面：乡政权力运作围绕乡镇政权为主体形成，是国家权力在乡村最基本的运作；村治权力运作围绕村民自治村委会为主体形成，是村民表达利益、参与国家及社区事务、影响政策执行等自主权力的行使。在现行政治体制和权利框架下，国家完全主导社会，农民的政治空间和行为能力被压缩在极度狭小领域，其利益很难得到充分而有效表达。第一，就乡政村治模式下的农村基层政权组织来说，处于“压力型”体制下的乡镇基层政权正不断演变为国家政权与村民之间的“承包者”或经纪人，且其“赢利型”（掠夺型）取向日益明显，使国家权力在农村符号化、异质化和空壳化，导致基层政权政治整合力弱化、管辖权虚化。面对农民各种形式的利益诉求，不是消极无为，就是暴力高压，农民利益表达的出路更加狭窄。第二，就乡政村治模式下的村委会来说，村民自治是自治不足、管理有余。在农民土地征用过程中，村委会没有多少发言权，更不能形成制衡作用，无法实现其预设的“维持现存社会治安，传达村民的各种意见、要求和建议”的职责。在具有雄厚政治、经济和组织资源的国家权力面前，个体农民纵然有着多么强烈而渴求的利益表达欲望，制度的贫血只会无端地增加其利益表达的成本。因此，在乡政村治治理格局下，广大农民求诉自身合法权益，表达自己的利益和要求的道路，依旧充满坎坷和风险。

二、失地农民利益表达与沟通渠道的错位与缺失

1．体制内利益表达渠道的虚置与堵塞

我国已建立起人民代表、政治协商、信访、行政领导接待制度等人民利益表达制度体系，从形式上看，公民利益表达途径多元化，人们可选取不同路径诉求合法权益，但事实并非如此。第一，民意代表机构有名无实。我国人大代表选举长期实行“确认型选举”或“安排型选举”，在这种模式下，农民很少成为代表候选人，被“政治安排”为人民代表的农民，也大多把这看作向上流动的手段。各级人大代表中农民代表名额和比例与农民人口结构并无关联，农民在决策过程中声音过于弱小，在中国政治结构中处于边缘化状态。第二，政协制度困境。政协制度更多体现为中国共产党“统一战线组织”的职能，从民主党派人员构成看，是与底层社会没有多少利益关联的以知识精英为主体的“干部型政党”。尽管近年来积极地利用各种机会为弱势群体呼吁，但毕竟不是基于自身直接利益需要的行动。第三，信访制度链条断裂。在信访制度下端，由于信访属地管理、信访责任追究制度推行和“转信不办信”事实存在，信访部门将民众提出的申诉转给案发地政府，可能会导致当地政府对信访者的打击报复，进一步诱发官民冲突。在信访制度上端，由于基层信访机构事实上的“无能”和民众对基层处理结果的不满或不信任，民众越级上访，导致中央信访部门接待压力大，信访立案机率低，解决率更低，上访成功率下降，但代价却越来越高。第四，行政领导接待制度形同虚设。政府“热线电话”、地方行政首长“接待日”，仅为政府增加了搜集民众意见的管道，至于民众要求能否得到满足，民众意见能否被采纳，在法律制度上并无任何保障，民众只能寄希望于个别好干部的热心和真诚，其制度措施明显带有很大的随意性和人治色彩。

2．大众媒体冷淡和法律途径无奈

从我国大众媒体在现实政治和社会生活中的实际运行及其影响来看，失地农民的利益还无法经由媒体渠道得以充分表达。第一，在宏观层面上，媒体充当“党和政府的喉舌”角色有余，承当“社会公器”角色不足。我国传媒在很长一段时间内只注重“正面宣传”，忽略“公共空间”构建。这有悖于媒体内在的公共属性，也与党和人民的期望相去甚远。大众传媒不仅要做执政党和政府的“传声筒”，还应是社会的“公众代言人”，及时传送出公众的声音，表达社会的愿望和利益诉求。第二，在微观层面上，大众媒体在对失地农民利益诉求的关注中存在着在公正与市场之间徘徊的矛盾。一方面，大众传媒出于社会稳定的考虑或自身新闻源的需要，会提供一定的时间和空间来反映失地农民的利益，以促进社会整合与社会利益协调；另一方面，在受众群体选择上有所偏向，在“社会效益”与“经济效益”、“社会公正”与“市场份额”之间，嫌“贫”爱“富”成为很多大众传媒的选择。以失地农民为代表的社会弱势群体其利益诉求在一定程度上被漠视。第三，以新闻效应为报道标准，在一定程度上制约了大众媒体对失地农民利益的关注。大众传媒对失地农民利益受损等问题反应迟钝，通常在报道过程中，将其当作一般的社会新闻来处理。只有当弱势群体利益受到严重侵害或在较大范围内产生影响时，媒体才会予以注意。这种以追求“轰动性”为标准的报道方式，无疑把众多失地农民诉求利益的声音淹没。任何矛盾和纠纷在理想状态下，都应通过法律途径得到解决。但现阶段我国立法、司法严重滞后，法律成本太高，诉讼周期过长，常常是“赢了官司赔了钱”，超出失地农民支付能力，司法系统存在有法不依、执法不公等现象。所有这些都使失地农民宁愿上访而不愿寻求法律途径，失地农民信“访”不信“法”。

3．政绩考核标准扭曲和农民代言人缺失

执政党和政府对干部政绩考核标准是“上访率”而不是问题“解决率”，上级本希望用政绩指标来约束基层干部重视失地农民上访，但由于“上访率”会直接影响到官员前程，因此，失地农民上访特别是集体越级上访被干部视为禁忌事件，基层组织把主要精力放在“围追堵截”上，结果堵不胜堵，截不胜截，反而造成越级上访频繁发生，形成一种恶性循环。失地农民缺乏表达自身利益和参与影响公共决策的渠道和形式，缺少真正能够代表失地农民利益的代言人。由于政治利益等因素驱使，一些本来代表失地农民利益的社会精英，要么依附于政府组织，要么本身逐渐官僚化，失去其独立地代表公共利益的社会责任感。当失地农民正当权益受到侵害或威胁时，选择的直接表达方式就是上访或告状。一部分失地农民出现信任危机，对一些干部及现行司法制度失去信心，以为“民不告，官不纠”，不形成大规模行动就不会引起上层领导重视，为此得出结论：“小告小解决、大告大解决、不告不解决”，只有越级上访和采取激烈行动，反映问题才会受到重视并得到解决。这种过激的“博弈心态”和“越级惯性”使村民形成对抗基层政府、依靠高层领导即“青天”的心理。失地农民这种认识尽管是负向的，但却是现实写照，是政府处理问题的错误做法所致。

三、完善失地农民利益表达机制的路径选择

让失地农民承担社会转型的代价，却剥夺其享有社会发展成果的权利，与构建和谐社会精神实质相悖。因此，必须建立公平、开放、多向度的利益表达机制，为其提供公平表达利益的制度性平台，引导其以理性合法的形式表达利益要求。

1．完善失地农民利益表达机制的内容

第一，利益表达意识——主体化。一个群体形成群体意志，标志着其主体意识开始走向成熟。只有具备主体化的利益表达意识，失地农民对其利益要求才会有清醒认识，更加自觉地、主动地影响公共政策，采取正当手段维护合理利益要求。然而，在社会转型过程中，各种意识交织杂陈，很多消极意识不可避免地对失地农民主体意识产生负面影响。中国传统文化中的顺从和附庸意识，西方现代文化中的极端个人主义、不受任何规范约束的自由意识，都不同程度遏制了失地农民群体意识的形成和发展。因此，增强失地农民主体意识，必须塑造全新的政治文化，教育失地农民树立正确的权利观念，通过利益表达维护自己合法权益，正确地处理各方面利益关系，把失地农民群体利益要求上升为群体意志。

第二，利益表达权利——平等化。实现利益表达权利的真正平等，需要把法定权利和事实权利统一起来。法定权利是宪法和法律规定的、公民应享有的权利，而事实权利是利益表达主体具体实施的法定权利，或是法定权利在社会生活中的现实化，两者并不完全重合。宪法具体规定，确认失地农民在利益表达过程中的法定地位，但法定权利只有经过具体实施才能变成事实权利。由于种种原因，并非所有法定权利都能转化为事实权利。公平正义的核心强调国家运用强制性力量，保证失地农民实现政治权利平等和利益表达机会平等。在制度安排上，实现失地农民利益表达权利是完善利益表达机制的主流取向。不同社会群体平等地享有利益表达权利，必须消除其在话语权上实际存在的不平等。

第三，利益表达渠道——合理化。不断完善利益表达机制，拓展利益表达渠道，清除利益表达障碍，理顺不同渠道和不同环节关系，让利益表达主体享有足够的利益表达空间。当然，利益表达渠道完善与否，不在于数量不同，而在于质量差异，即疏通利益表达渠道，使每一条渠道都具有实际应用价值。这就需要减少利益表达渠道中间环节，缩短利益表达信息与公共政策决策系统的传输距离，减少利益表达信息在传递过程中的损失。

第四，利益表达方式——理性化。理性化利益表达是形成合理社会利益关系的前提，也是社会稳定重要心理支撑。社会转型过程中，人们更多是以理性化思维方式来思考自身和所在群体的利益要求，以理性的公平正义为价值标准来判断社会的利益关系，以理性的审慎态度来对待自己的利益表达权利。利益表达方式分为两种：理智型利益表达方式能自觉地把利益表达视为公民的权利与义务并在制度规定范围内按程序进行表达；情绪型利益表达方式以宣泄情绪为基础进行利益表达。受情绪左右、脱离规范化要求的这种利益表达方式，源自不能正确理解有限的社会财富不能满足无限的利益要求。失地农民在利益要求不能通过正常渠道进行表达，或已表达的利益要求得不到满足时，可能会采取非理性方式以求引起社会关注。因此，应引导失地农民以理性化方式表达自己利益要求。

第五，利益表达制度——法治化。法治化要求运用法律手段调节社会生活中的一切关系，用法律制度保证失地农民利益表达权利的神圣不可侵犯。实现利益表达制度的法治化，要把失地农民利益表达纳入制度化轨道，要在尊重宪法和有关法律前提下，用法律规章的形式调整、规范公民利益表达的内容、范围、方式，使失地农民利益表达能做到经常化和秩序化，最终实现失地农民依法进行利益表达，国家机构依法回应失地农民利益表达。因此，引导失地农民认识自己的权利和自由，把权利和义务统一起来，引导其认识国情，把利益表达行为与维护社会稳定结合起来，防止出现脱离法治轨道的利益表达行为。

2．构建失地农民利益表达机制的对策

在社会主义市场经济条件下，建立健全合理有效的问题处理机制，才能真正实现失地农民利益有序有效表达。因此，政府与失地农民应在有利于实现社会共同利益的前提下合理“互动”，在既定的制度和法律框架下和谐博弈，在博弈中关注失地农民，以竞争促发展，在“对立”中求得动态的统一，以实现整个国家和社会整体利益的最大化。

第一，通过政治社会化手段，增强失地农民利益表达意识。意识作为人的深层次的东西深深地影响着人的行为并对其有重要的指导、支配功能。我国长达两千多年的封建专制统治，农民民主政治观念缺乏，且不可能由农民自身产生，需要从外部进行输入和启蒙，需要通过政治社会化的手段来铸就。其途径主要有家庭、学校、大众传播媒介及社会团体。在现代社会中，报纸、杂志、广播、电视、网络等是人们接触政治事物最频繁通道，是政治知识传播者，传播媒介中的政治倾向性对其政治观念与政治态度有重要影响，可诱发和提高其政治兴趣。随着现代交通通讯传媒工具发展，失地农民不断受到各种现代信息的冲击，视野更加开阔，其利益表达意识逐步增强。

第二，组建农民经济合作组织，发挥利益表达功能。农民协会是农村社会中的非政府组织，是一种社会协商和整合组织，是代表农民利益的利益集团。建立农民协会、整合农民利益、疏导农民不满、实现有组织的合法参与，可避免农民无组织行为对社会和农民自身的损害，迫使政府做出相对公正的决策。农民协会与农村政府组织、企业经济组织共同组成一个较完整的农村社会体系。通过农会组织，提高政治参与的广度和深度及利益表达的层次和效能，扩大社会影响力和谈判能力。农民协会参与政府组织中有关农业、农村和农民政策的制定，集中完整地表达农民的意愿和建议。

第三，畅通和拓宽制度内利益表达渠道，改革和完善其制度化设计。加强人大建设，硬性规定农民代表比例，在基层人大中设立准常设性机构，由基层人大代表组成；改革和完善选举竞争机制，增强人大代表和政府选举中的竞争性，强化人大代表与农民之间的利益代表关系，强化人民代表大会与政府官员之间的权力授受关系，畅通农民通过人民代表影响政府决策从而进行利益表达的渠道；改革信访制度，把目前分散在各职能部门的信访办，整合给各级人民代表大会，让人民代表依据人民来信来访，行使对一府两院的监督权，既强化人民代表大会的权威，也避免各职能部门之间和上下级之间推诿扯皮，减少失地农民信访成本和因此产生的挫折感；建立农民利益法律表达机制，依靠法律保障失地农民合法利益；积极发挥大众传播媒介作用，为失地农民利益表达提供舆论阵地。

责任编辑：黄 杰