健全农地流转机制 推进现代农业发展

金丽馥

[摘要]农地市场流转是规范农村土地流转行为，维护农民土地合法权益的有效措施，是实现农业规模经营，推动现代农业发展的基本要求。以市场为机制的土地流转方式，能体现出土地市场供需的一般趋向，健全农地流转机制，既要注重效率，又要兼顾公平，引导市场主体农地流转行为理性化和规范化。要从确立农地市场经营主体、完善农地市场功能和运作机制、建立土地流转收益递增机制等方面入手，构建起完整的土地流转市场机制。

[关键词]农村土地流转；市场机制；农民权益；现代农业

[中图分类号]F321．1[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2009)01-0073-03

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，是推动现代农业发展的客观要求。目前，部分地区在推动农村土地承包经营权流转过程中，积累了许多经验，取得了较好的效益，但也不同程度地存在着不规范的现象，甚至发生一些矛盾纠纷。为了进一步探讨健全农地流转机制的运作情况，笔者对江苏省江都市农村土地流转经营现状进行了调查，本文拟结合调查情况对农地流转机制作一阐述。

一、农村土地流转经营现状

江苏省江都市自1998年农村土地二轮承包以来，实施土地流转面积约22.35万亩，占农民家庭承包经营面积的30％，其中：转包面积11.66万亩，占52.2％；转让面积7.43万亩，占33.2％；土地入股面积2.16万亩，占9.7％；其他形式的流转面积1.1万亩，占4.9％。农地流转的基本特点主要体现在以下几个方面：

1．市场调节占主导。以前土地流转主要是依靠行政推动，由镇政府或村委会协调工作，对农户提出流转要求，目前主要是通过市场进行调节，合理分配流转经营收益，引导农民自发进行土地流转。该市丁伙镇为加快发展花木产业，自土地二轮承包以来，已流转土地16300亩，签订流转合同4135份，农民普遍从土地流转中受益。

2．流转形式多样化。该地区的土地流转有转包、转让、互换、租赁、入股等几种形式．其中又以转包、转让、入股三种形式为主，占流转总面积的95.4％。土地股份合作制作为一种以土地使用权入股经营的模式，有力地推动了农村土地流转，在行政引导与利益推动的双重激励下，合作运行质态较好，入股土地面积不断扩大，受益农民不断增多。至2007年第一季度，江都市已成立农村土地股份合作社60个，入股农户8949户，入股土地面积2.16万亩。

3．流转主体多元化。农村土地流转在确保本地人员优先承包的前提下，突破了在本村、组、农户间进行流转的局限，跨村跨镇甚至更大区域的异地承包形式不断增多，参与的主体除农户外，经济技术部门、科研机构、工商企业等投资主体参与土地流转和经营的逐渐增多，特别是由于农业招商引资的力度加大，工商资本投入农业不断增加，缓解了农业长期以来投入不足的困难，通过引进先进的农业生产管理技术和装备，为传统农业的提升发展和现代农业的加快发展注入了强大的活力。江都市现代花木产业圈、苏武农业科技示范园、永安猕猴桃科技示范园、超大集团小纪农业示范园等10个千亩以上重点农业园区，经过几年的发展，产业化经营模式日趋成熟，已成为拉动地方经济发展、促进农民增收的新的增长极。

4．流转收益明显化。土地流转的基本动力是收益分配机制。部分地区在土地流转过程中，存在集体截留、克扣农户的土地流转收益的行为，通过土地流转机制的健全，一般都能将土地流转的收益全额返还给原承包户。对原来土地流转承包金偏低的，采取积极引导流转双方平等协商的办法，予以适当提高和补足。对于土地二轮承包前形成的集体农场，则由集体发包，集体所得的收益分配基本向农民倾斜。江都市真武镇真北村将集体农业对外发包的800多亩土地承包金由原来每亩180元提高到每亩330元，并全额返还给原承包户，增加了农民的收益。

二、农村土地流转动力因素分析

农村土地使用权流转不同于农地调整，调整是行政力量支配农民的行为，而使用权流转是基于市场和利益层面上的一种经济行为，推动农地使用权规范有序流转，可以解决因土地调整而产生的一些矛盾纠纷，能够切实保护农民的土地权益。农村土地流转主要有以下几方面的动因：

1．农业产业化水平逐渐提高。规模农业发展迅速。该地区近年来不断加大农业结构调整力度，推进高效农业规模化发展，重点培育花木、蔬菜、特水等特色产业，仅这三类特色产业已发展到43万亩。规模特色农业发展促进了农村土地流转，同时也增强了土地的经营效益。在农业产业化经营方面，目前该地区现代花木产业园等10个重点农业园建成面积达2万亩，市级以上农业龙头企业发展到12家，“龙头企业+生产基地+农户”的经营机制进一步优化，农民从农业现代化的经营模式中得到了实惠，从心理上愿意将土地流转出去，加速推动了农业适度规模经营。

2．非农产业迅速发展，劳动力转移力度加大。一方面，由于农业比较效益不高，从事农业生产比较苦累，部分青壮劳动力、有一定技能的农民纷纷外出务工就业，劳务收入远远高于务农收入；另一方面，随着农村城镇化进程不断加快，非农产业对农业用地需求量不断增加，现代农业发展也要求适度规模经营，由此，经济发展对土地的需求迎合了农民离开土地的愿望，为土地流转提供了基本条件。

3．强势资本注入农业，农业生产技术装备进一步提升。农业小规模分散经营与机械化大生产形成了一对体制性制约矛盾，土地分散种植制约了农业机械化生产进程，农业机械化水平不高导致了农业生产水平得不到突破，只有解决这一对物质与技术之间相互制约的矛盾，才能真正使农业生产力得到彻底解放。地方政府为提升农业产业化水平，大力开展招商引资，社会资本不断注入农业，民间与政府对农业投入的共同意志和行为为农业发展拧成了一股新力量。高效农业规模化、土地经营集约化、农业装备机械化、农业经营产业化等是推动现代农业发展的强劲动力，这些都要求具有新型的土地供给方式，土地流转正是顺应了现代农业发展和提升农业产业化经营水平的要求。

三、农村土地流转存在的问题

由于经济社会发展等多种因素，目前，土地流转行为仍不够规范，流转机制还不健全，因土地流转而产生的矛盾纠纷时有发生，存在的问题主要表现在：

1．土地流转信息公开程度不高。由于农村地区信息化水平不高，外部不能及时了解到个体农户的土地经营行为，难以把握土地流转信息，土地流转多数是在农户之间进行，在

一定程度上表现出了排他性。土地资源信息传递机制与市场有效需求衔接程度不高。导致了土地使用权流转成本增加，制约了土地规模经营的效率，阻碍了现代农业的发展。因此，土地资源要实现高效、规模、集约化的经营要求，必须突破资源信息不畅的弊端。

2．土地流转效率不高。由于市场经济发展的不稳定性，农民外出务工行为也具有不稳定性，返乡务农的现象时有发生，农民对土地经营的不稳定性，导致了土地流转和规模经营的难度增大，这一点从根本上制约了土地的流转效率。另外。由于国家对农民种粮实施补贴，制定了免去相关税收的政策，调动了农民种田的积极性，有部分原流转出去的土地的农民，要求与现承包人终止土地流转合同或要求提高土地租金。由于终止承租合同，违约方要承担违约责任，在农户利益和要求得不到满足，承包大户不能接受退租的情况下，容易造成农户与承包户矛盾激化。

3．农业用地非农用途现象时有发生。地方政府对农村土地用途监管不严，执行耕地保护政策力度不大，使得部分农村土地存在着农地流转后用于二、三产业开发的现象。由于农业比较效益低，许多经营主体将流转的土地用于非农产业开发，转换土地用途的性质。农业用地非农化能够促进农民增收，增加集体收入，为当地经济发展产生一定的积极作用。但是由于在发生土地流转时，发包价格是按照土地农业用途时的市场价格来决定的，当土地用途发生变化时，其承包价格要远远高于农业用途时的承包价，而农民对这部分差价却得不到合理的分配，因此，必然会产生矛盾纠纷，给基层的稳定埋下了隐患，一定程度上扰乱了农业经济秩序。

4．土地流转难成规模。因为非农产业的不发达和非农就业机会不多，农民外出务工就业相对不固定，经商风险较大，创业本领不强，技能素质不高，年龄结构偏大等，因此农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式，许多农民不愿放弃承包土地，分散种植与规模经营成为一对鲜明的矛盾。另外，许多土地流转是在农户间自发进行的，缺乏专业组织引导土地流转，组织化规模经营机制不健全，难以改变土地分散种植经营的局面。

5．流转收益缺乏增长长效机制。由于土地使用权流转主体双方都对农业生产经营效益预期不足，对土地流转租金的商定一般是按照当时的市场价格标准约定的，期限较长的租赁协议对土地承包租赁价格没有一个合理的衡量标准，多数合同规定了流转租金一定几年不变的方式，没有构建一个良好的土地收益递增长效机制，某种程度上侵害了农民土地收益的权利。

四、健全农村土地流转机制的对策

当前，农村土地流转市场化运作机制尚未形成，在相当一部分地区流转形式主要以集体组织推动、农户间自愿或中介组织带动等为主，通过市场带动的形式较少，由此产生的问题是土地资源达不到利用的最优状态。因此，推动农地市场化运作，有序推进农村土地流转，是提高农村土地制度效率，优化农地资源配置的重要措施。

1．完善农地市场化运作机制。集体组织功能弱化和农户经营自主化，影响了现代农业的进程，制约着农村经济持续健康发展，阻碍着农民收入增长长效机制的构建，其中土地流转不畅因素已成为影响农业产业化和农民现代化的体制性障碍，而土地流转不畅的原因主要在于农村土地缺乏健全的流转市场和相应的配套措施。农村土地市场化流转的基本思路是，以价格为杠杆，通过市场化运作，使农民拥有土地经营决策权、长久的使用权和最终支配权，并将使用权、占有权、支配权有效组合成具有产权性质的、可交易的、排他性的经营权，从而彻底实现农业土地上的所有权和经营权的两权分离。

第一，明确农地市场经营主体。虽然集体拥有土地的最终处置权，农民只享有使用权，但是经营权使用长期化的设置已经表明农民在较长时期内拥有排他性的权利，在承包期内，未经承包农户的同意，集体不可以随意调整农民土地或变更承包主体。因此，在发生农地使用权流转时，农户是土地流转的主体，土地流转的决定权是承包农户，而不是架设在集体组织名义之下的行政人员或其他中介组织。

第二，完善农地市场功能。由于政策因素及土地商品特性，我国农地没有得到相应的市场地位，不能够直接进入市场进行交易，农地使用权市场大体可以分为两级，一是农地所有者让渡农地使用权的一级市场，二是农地使用权转为国有土地后进行再转让的二级市场。农地征用非农化用途时，农地使用权不能直接出让给非农用地建设单位，须先征归国有，再由国家土地管理部门将土地使用权转让给相关用地单位。农地二级市场是农地使用权主体将农地使用权再转移给其他农地使用者所形成的市场。在当前法律政策环境下的土地市场，农地使用权出让须涉及多方主体，即承包农户、基层集体组织、国土管理部门和用地主体等。基于多元主体的出现，农地使用权在市场上流转形成的收益该如何合理分配，是完善农地市场秩序和功能的关键。法律赋予农民拥有土地使用权，土地流转后形成的收益应当充分实现农地使用权人的收益，集体组织和土地管理部门不应当截留或非法获取土地收益。

第三，健全农地市场运行机制。规范农地流转行为，健全农地市场运行机制，要坚持“自愿、公平、效率”的原则。首先，坚持流转自愿原则。这是促进农地市场健康运行的基本要求，是保护农民利益的必要前提，如果农民对自己的土地使用权都没有自由决定权，那么《土地承包法》就失去了稳定农民土地承包经营权的意义了。其次，要以土地适度规模经营为导向，提高土地利用效率。农村土地流转市场的建立，是为了更加有效地引导土地向市场主体集中，向规模经营集中。因此，要充分发挥市场机制的导向作用，引导土地向农业适度规模经营集中，促进农地资源优化配置，提高农地经营效率。

第四，建立土地流转收益递增机制。目前，许多地区土地流转价格一般是一定几年不变，没有形成一个土地收益弹性机制，缺乏农地流转收益递增机制，在规范有序推进土地流转的同时，应当加强合理分配土地流转收益，构建起土地收益递增长效机制，充分实现农民的土地权益。

第五，转变村级集体组织职能。村级组织在农村税费政策时代承担着收缴税费的职能，在农民负担政策逐步规范完善、农业税全部免征、实施农业生产补贴等政策下，村级组织的管理功能逐步弱化，只有加快转变村级组织职能，才能摆脱村级组织名存实亡的困境。在农地经营管理方面，村组织可依据农户自愿，成立土地资产经营管理实体，直接承担促进农地的保值、增值义务，积极引导土地资源规模化经营，维护农民的土地权益。

2．构建土地资源信息管理平台。就当前我国农村地区经济发展的水平，农地资源信息管理平台建设仍然任重道远，在构建农地资源信息化管理平台时，要注重以下几个方面问题。

第一，全面核实农村土地资源信息。针对地区实际，对本地的土地承包面积、承包主体、土地经营现状、土地经营趋势等作一详实调查和梳理，将这些信息分区域、分层次、分期

限、分用途进行汇总，统一记载到信息管理系统，以便及时了解本地的土地资源详实信息，掌握土地资源现状，为推动土地规模经营、发展现代农业提供第一手基础资料。

第二，实施土地资源信息动态管理。要充分反映出承包农户对土地经营的现状、流转意愿、拟采取何种方式流转土地等信息，为土地经营主体提供有效的信息。

第三，强化土地资源绩效管理。影响农地效率因素是多方面的，其中农地制度安排是根本，农地资源配置效率是直接因素，如何合理配置农地资源，实现农地利用效率最优化。是构建土地资源信息管理平台的重要任务之一。要充分发挥土地资源信息管理平台对农户土地承包经营权的合法保护作用，为农民的土地承包现状以及变动情况提供佐证，有效防止他方非法调整农地、侵害农民土地承包权益的行为，这也是进行农地资源绩效管理的基本要求。土地资源信息管理平台要充分体现出农地利用的最优方式、区域优势条件状况，以及土地利用投入状况等，以此为经营主体从事农业生产的决策提供依据。

3．强化土地流转中间组织服务功能。加快农地市场化建设，不仅要有制度保障，还要有健全的组织保障，完善农地流转中间组织是构建农村土地市场的重要环节之一，中间组织在市场供需主体间发挥着信息传递、沟通调解、合理建议等作用。因此，要健全农地市场流转机制，必须强化土地流转中间组织的服务功能，其中基层集体组织发挥着关键的作用。

第一，充分发挥村级集体的组织作用。村级组织虽然在经济功能上与以前相比弱化了一些，但是作为农民集体的政治性组织，在处理农民生产生活问题、协调经济关系、发展地方经济上仍具有一定的作用。外部经营主体想获取基层具体信息，还必须通过村级组织才能获得，否则得到的信息是不完全的。因此，在健全土地流转机制方面，要继续发挥村级组织的行政推动作用、沟通协调能力和服务作用，服务于地方经济发展，为农村土地有序流转、减少矛盾纠纷提供组织保障。

第二，规范农地市场交易秩序。针对部分地区土地流转行为不规范，流转手续不全，程序不到位，流转合同签订不完善等问题，要继续加强规范农地市场交易秩序，公开程序，减少流转环节和成本，提高流转效率和程序合法性，确保农民利益不受损失。

第三，突出中间组织的服务功能。由于市场主体呈多元发展趋势，介入农业生产经营的主体也日益增多，农民专业生产组织程度不断提高，合作水平有了新的提升，农地资产经营组织等类似的中介服务机构在健全农地流转机制过程中的作用越来越重要。因此，在规范农地市场交易秩序的同时，要不断加强中间服务组织的引导、服务作用，促进农地效率不断提高。

总之，发展现代农业，推进社会主义新农村建设，需要创新农村经营机制，不断提高农村土地经营水平，拓展农村土地经营方式，建立起适合农村经济发展的新型土地经营关系。

[责任编辑：孙巍]