公共治理评价指标：国际组织的实践及对我国的启示

周云飞　周云章　潘　鑫

[摘要]公共治理评价是公共治理理论体系的重要内容和考量善治实现程度的有效手段，评价指标体系是否科学、有效，是治理评价能否达到预期目的的关键。

[关键词]公共治理；国际组织；评价指标；启示

[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2009)01-0019-03

公共治理评价作为公共治理理论体系的重要内容和组成部分，是测定治理效果、辨别治理成败的科学工具，也是考量治理水平与善治实现程度的有效手段。建立公共治理评价体系的核心，是把公共治理的理念和公共服务的精神融入到社会管理中，发挥评价的监督功能和导向功能，纠正偏差的同时引导公共治理的发展方向，以持续提高社会的治理水平及和谐程度。评价指标体系是否科学、有效，是公共治理评价能否达到预期目的的关键，是评价的作用发挥和功能释放的前提和基础。以世界银行学院、联合国开发计划署、自由之家、透明国际等为代表的国际组织在公共治理评价研究方面起步较早，已经取得了丰硕的成果，它们的实践给予我们极大的启示。

一、我国公共治理评价指标研究述评

国内公共治理的研究开始于20世纪末期，经过十几年的探索，已经取得一些成果。这些成果主要集中在国外治理理论的引介与综合、中国公共治理实践案例分析以及公民社会的发展等几个方面，而作为公共治理组成部分的公共治理评价，特别是公共治理评价指标体系的研究则比较少，成果稀缺。目前能看到的对公共治理评价指标的探索主要有：(1)俞可平根据民主和善治原则，结合中国的具体实际，发展起一套评价标准。评价标准有法治、公民的政治参与、政治透明性、人权或公民权状况、对党和政府的监督、党内民主和多党合作、基层民主、民间组织的状况、责任性、回应等15个方面，每一个方面又设计了5个或以上指标。这套指标从政治发展的角度切入，是建立在民主基础上的善治，即民主治理的绩效评价指标。它与公共治理绩效的评价还有一些区别，还不能算完全意义上的公共治理评价指标。(2)何增科从善治的十条标准：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公平或包容性出发，逐条评价改革开放以来中国在迈向善治目标方面所取得的成就。(3)邢占军在实证研究的基础上，提出了由十个次级指标构成的中国民众幸福指数指标体系：知足充裕体验指数、心理健康体验指数、成长发展体验指数、社会信心体验指数、目标价值体验指数、自我接受体验指数、人际适应体验指数、身体健康体验指数、心态平衡体验指数、家庭氛围体验指数。这十项指标通过一套由40个项目组成的《中国民众主观幸福感量表》来测量。另外，还有一些基于具体领域的探索，如文明程度测评指标、政治参与评价指标、生活品质评价指标等。

国内公共治理评价指标研究文献十分稀少，其原因是多方面的。首先，公共治理评价理论引介于西方，如何将西方的理论同中国的理论与实践相结合是一个有待解决的问题。其次，公共治理是一个抽象的概念，如何设计指标、设计什么样的指标才能反映出治理的实质，并且保证整个评价指标体系的信度、效度是一个难题。2008年4月，中共中央编译局比较政治与经济研究中心举办了“治理评估的理论与实践”学术研讨会，7月，它又召开了“改革开放30年与中国的治理发展”学术研讨会，与会专家学者对公共治理评价指标进行了深入的讨论，取得了一些共识，并对中央编译局“中国的治理评估课题组”提出的“中国治理评估框架”从不同角度和领域提出了富有建设性的意见。这在一定程度上推动了我国公共治理评价指标的研究，可以预见在今后的不长时间内，公共治理

公共治理以及公共治理评价理论在全球的广泛传播一定程度上归因于国际组织的努力。国际组织在向发展中国家提供援助的过程中，经常会受到非市场因素，特别是政局不稳定的干扰，使其不能有效的开展活动，因此，它们需要寻找理追求政府、市场和公民社会的合作管理，可以绕开援助国国际组织不预设合作对象，而是通过评价援助国的公共治理现状，寻找能够解决问题的组织——不管这个组织是合法的政府还是某个强有力的民间组织——与其合作来解决问题。这就是国际组织推广公共治理理论和研究公共治理评价的原因之所在。正是它们的推动使得公共治理理论蓬勃发展，成为社会科学最热门的前沿理论问题之一。

国际组织在公共治理评价理论研究与实践中，基于不同的价值理念、不同的目的构建起各具特色的评价指标体系。其中，最具代表性的是世界银行学院的公共治理评价指标和联合国开发计划署的世界治理评价指标。

1．世界银行学院的公共治理评价指标。世界银行学院从六个维度来评价公共治理的绩效水平：发言权与责任(问责)(VA)、政治稳定与暴力或恐怖主义缺失(PV)、政府效能(GE)、监管质量(RQ)、法治(RL)、腐败控制(cC)。在每个维度下又设置具体指标测量的要素。

这套指标由世界银行学院的Daniel Kaufluann领衔开发，最初合作者为Kraay和Pablo Zoido-Loba-ton，因此被称为KKZ指标。它通过评价借款国的治理水平与治理质量，达到降低向援助国贷款的风险、提高还款率的目的。KKZ指标的编制最为严谨，数据源不但包含跨国公司的数据库，如还包括各大学和研究机构发布的数据，如盖洛普国际千年调查(GIMS)、国际国别风险指南(ICRG)、全球竞争力调查(GCS)和透明国际C功的清廉指数(CPI)等，使得KKZ指标的使用范围最为广泛。世界银行学院用这一套指标对世界212个国家和地区1996-2006年的治理绩效进行了评价，评价结果自1996年首次发布以来，受到媒体、学术界和国际社会的广泛关注。但是，由于指标编制方法本身的特点和指标成分的不断变化，这些指标并不能可靠地用于治理水平的时序比较。

2．联合国开发计划署的世界治理评价(WGA)指标。WGA在以一系列的学者、关注治理的国际组织官员，以及发展中国家政府和市民社会代表协商的基础上确定一套关注6个原则和6个领域的治理评价框架。6个原则分别参与、公平、体统、责任、透明和有效，6个领域分别是公民社会、政治社会、政府、官僚机构、经济社会、司法部，每一个原则和领域都给出了明确的界定。原则和领域从横向和纵向上构成一个矩阵，矩阵的每个交叉点有一个指标，一共是36个指标。

WGA指标是联合国开发计划署为了寻找不同国家发展路径差异的原因和帮助发展中国家提高治理能力而实施的，它是最新的治理评价指标。WGA在全球视角下来认识治理绩效，而不仅仅局限于所谓的国家“民主赤字”，而且评价指标来自地方的利益相关者而不是国际专家，能实现其他评价不能达成的目标，它突破了发达国家的治理绩效一概比发展中国家高的神话，使治理绩效在发展中国家很高而在发达国家

很低成为可能。2000-2001年联合国开发计划署尝试运用它对22个国家实施公共治理评价，在此基础上，2004-2005年进一步扩大了评价的范围。综合来看，世界治理评价提供了一种评价治理的连贯、动态、全面的方法。

另外，哈克人类发展中心(Haq Human Development Cen-tre)从人类发展的视角出发，综合了治理的经济、政治和公民的维度，形成了单独的仁慈治理指数(HGI)。自由之家、透明国际等也在一定领域提出了自己的公共治理评价指标，其评价结果成为投资者、国际分析人员和学者广泛引用的资料。

三、国际组织的实践对我国的启示

2007年3月7日，胡锦涛明确提出了“在共建中共享、在共享中共建”的社会建设原则，其中蕴含深刻的公共治理理念，标志着中国社会的发展理性与公正理性的融合进程正走向“善治”的更高境界。因此，如何构建适合我国国情的评价公共治理水平的指标，引导公共治理的发展方向并指导公共治理评价实践成为一个重要的现实问题。国际组织公共治理评价指标的研究与实践给予我们极大的启示，这些启示主要表现在以下几个方面：

1．公共治理评价指标以善治为中心。国际组织在世界范围内开展公共治理评价，关注的是特定国家的社会治理水平与能力，而不涉及政治层面的问题，即评价的是社会管理过程与结果而不是政治权力的运行过程与效果。善治是公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。国际组织公共治理评价指标的构建都是以善治为中心展开的。当前我国的公共治理评价指标设计也要以善治为中心，具体围绕以下几个方面展开：首先，政府与市场、政府与社会之间的合作管理程度与权限，即政府是否放权给市场，让市场对资源配置起基础性作用；政府是否放权给社会，让社会有更多自主权，实行民主政治。其次，政府内部的权力运行形式，即政府传统自上而下的权力运作方式是否已经改变，是否建立起政府与社会之间双向互动的网络型运作模式。再次，政府、社会和市场是否形成治理共同体，是否形成了一系列认同关系、传承着普遍的精神与思想意识，即是否形成丰厚的社会资本。

2．公共治理评价指标以“生存和发展”为主要内容。国际组织公共治理评价指标集中反映可持续性、正义、司法独立、人权、言论自由、参与、民主、效能等这些人类生存、自由、发展等层面的治理效果。我国的公共治理评价也不例外，但是我国是处于社会转型期的发展中国家，有自己独特的国情，因此，指标的内容应该有所侧重。我国的公共治理评价理应反映“生存与发展”，前者关注对生存环境的治理，比如自然环境的可持续性、资源可持续利用、人类文化保护等；后者主要应体现以人为本，如参与、自由、民主、透明度、潜能的释放等。即公共治理不仅要追求经济目标，还要追求包括教育和健康在内的生活质量的实质提高；追求包括保护自然资源和生态环境在内的可持续发展；追求平等的发展，使社会发展的成果逐步由单向、低层次的共享走向多元、高层次的共享；追求民主的发展，使公民能够以各种方式，广泛地参与关系自己切身利益的决策，更好体现人民权益和社会公平正义。公共治理评价就应该以这些为主要内容，并体现在其具体的指标中。

3．公共治理评价指标以感知性指标为主。国际组织公共治理评价以感知性指标为主，通过评价主体的主观感知来反映公共治理的水平。感知性指标存在主观性和不可复制性，与国外学者提出的绩效评价指标的五个关键维度：与特定制度的关联、与结果的关联、可复制性与透明度、质量与精确度以及数据覆盖面等存在差距。但是，公共治理本质上是一种质的现象，对治理的量化往往存在相当多的实证方面的限制，而通过专家、企业家、普通公民等利益相关者的主观感知，对治理绩效做出综合评价，则能克服客观性指标评价的单向性和片面性。更重要的是，我国是发展中国家，一方面“编制客观事实的指标通常比较匮乏，或者缺乏可信度”；另一方面“客观事实所反映的法理的‘事实与非正式的、不成文的制度之间存在差距，这意味着客观事实指标可能存在严重的误导”。因此，我国的公共治理评价指标应该以感知性的为主。

4．根据需要灵活运用不同类型的指标。国际组织公共治理评价指标根据每一指标涵盖的内容多少及综合程度可以分为两类：单一指标和综合指标。单一指标关注公共治理的某个方面，适用范围较狭窄，主要用于治理问题的实证分析，不同国家之间难以进行比较。综合指标则通过整合若干个单一指标，将现有的各种治理数据融合进一个个新的大指标群中，综合指标涵盖了治理的大部分甚至全部维度，在跨国研究领域比单一指标更可靠、更精确、更有效。从另一个角度看。国际组织所用的指标又可以分为过程指标和结果指标。过程指标评价公共治理中日常的或经常的、具体的制度安排，以确定政府的制度安排和政治过程在多大程度上激励决策者回应公民的要求。结果指标评价公共治理的最终产出、成果、效益及其满意度。我国的公共治理评价指标的构建可以借鉴国际组织的经验，根据测评对象的情况采用不同的指标类型。

学习经验是我们应有的态度和必须的选择。但是，我们应该看到，外国的公共治理评价及其指标，实际上反映了西方发达国家的治国理念，是西方民主运行的体现。标准化的或者民主优越性的取向在各种机构向发展中国家提供的项目中表现得很明显。目前，多党政治、有竞争力的市场经济、分权、“精益的”公共服务以及其他所谓的最佳实践，在西方国家是主流。他们以所谓的“正义、司法独立、尊重人权、廉洁高效”等为基准，在政府管理、扶贫、文化保护等方面，通过各种各样的体制、机制要求发展中国家进行治理变革，实际上是将西方的“民主模式”强加于人的一种委婉的方式。作为一种并非本土产生的理论，我们在理论引介与现实观照的过程中，需要揭示西方理论背后的种种基本预设，思考质疑，并有所取舍。

[责任编辑：孙巍]