政府在利益格局变动中的主导作用及其困境

张方华

[摘要]1978年以来的体制变革本质上是一个传统利益格局逐渐分化、新的利益格局逐渐形成的过程，又是一个权力与利益资源的转移再分配过程。作为行为主体的政府在社会利益格局变动中发挥着主导作用，然而政府特殊利益的存在使其陷入既是社会利益整合者又是既得利益维护者的矛盾困境，不可避免地加剧了政府进行利益整合的难度。政府必须克服自身的特殊利益，自觉承担起社会利益整合的使命。

[关键词]利益格局；利益整合；公共利益；政府特殊利益；体制变革

[中国分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2009)01-0015-04

1978年以来的体制变革时期本质上是一个传统利益格局逐渐分化、新的利益格局逐渐形成的过程。它是利益关系分化和重组的过程，是社会不同的利益群体的利益重新界定和重新耦合的过程。以公共利益为旨归的政府在这一过程中作用如何?政府特殊利益的存在对利益格局的变化有何影响?政府怎样承担起社会利益整合的使命?澄清这些问题对规范我国体制变革时期的政府行为具有积极的理论意义和现实意义。

一、政府在利益格局变动中的主导作用

所谓利益格局，是指不同社会成员之间以及社会成员与社会之间在利益分配和占有过程中形成的相对稳定的模式化的关系形态。利益格局是在占统治地位的社会生产关系的基础上，各社会成员之间以追求利益为目的的相互作用以及社会对这种相互作用的控制和调节的过程中形成的。利益格局调整总是伴随着全面性的体制变革。没有体制变革，就无法突破原有基本利益关系的界定，相反，体制变革必然要重新界定基本利益关系，引起利益格局的变动。从这一意义上讲，体制变革的实质就是利益格局调整。这种伴随着体制变革而发生的利益格局调整是基本利益关系的重新构建。中国的体制变革可以理解为全面的制度变迁过程，亦即权力与利益资源的转移和再分配。

“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”政府是最权威的承载公共权力的政治组织和制度，它作为国家权力的执掌者、社会公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成为不同利益主体的不同利益的共同诉求对象。正如马克思所言：“每一种共同的利益，都立即脱离社会而作为一个最高的普遍的利益来与社会相对立，都从社会成员自己行动的范围中划分出来而成为政府活动的对象。”作为行为主体的政府，在其行为目标、过程、方式等方面发挥着其在改革进程中的主导地位和在社会利益格局变动中的主导作用。

从行为主体看，政府是最主要的制度供给者。“制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。”中国的经济体制改革是在中国共产党领导下进行的，改革的每一进程都是由党的政治权力中枢决定并通过行政权力中枢——政府去贯彻实施的。这种由政府命令和法律引入实行的自上而下的改革是一种强制性制度变迁，而且由于国家职能特别是集中管理体制下我国政府集运动员、裁判员和规则制定者三重对立身份于一体，直接大规模参与经济活动，不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且还具有相当巨大的资源配置权力。因为强制性制度变迁的制度供给最主要的主体是政府，其他组织或利益主体在制度供给上无法与政府主体匹敌或抗衡。在具体操作中，这种制度创新表现为在一定宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中枢(政府)提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿主要取决于一个社会的各既得利益集团(阶层)的权力结构或力量对比。强制性制度变迁由于政府的优势地位，因而政府主体是决定制度供给的方向、速度、形式、战略安排的主导力量。而且，政府主体本身就是一个科层制组织体系，这就使得由权力中心确定的新的制度安排通过各级行政机构去贯彻实施具有了坚实的组织保证和支持。因此，政府作为最主要的制度供给者，其行为必然引起社会利益格局的重大变动。

从行为目标看，政府对经济增长和社会政治进步负责。由于国家具有暴力上的比较优势，它能够规定和实施产权，所以政府最终要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构负责。新制度经济学家道格拉斯·C·诺思认为，“国家提供的基本服务是博弈的基本规则”，其具体目标有两个：“一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。”即政府通过制度创新所要实现的目标是双重的：统治租金最大化和社会稳定及政治支持最大化。政府期望新的制度安排能够赢得广泛的政治支持，保持权力中心在政治力量对比中始终处于支配地位，从而增强政治统治的合法性基础。综观体制变革历程，政府主体安排的制度创新大都满足了非政府主体和社会成员的利益需求，即首先做大“蛋糕”，然后再尽可能地合理分切“蛋糕”。对于处于决策中心的政府来说，只有在有效率产权的基础上才能使社会经济不断增长和社会产出的最大化，才能使改革决策者或者制度创新供给者和大多数利益主体、社会成员之间的共同性利益大于冲突性利益，从而使改革进程中两者之间的博弈成为一种合作博弈。换言之，“如果在现有宪法秩序下利益主体无法承受进入政治体系的成本或者既得利益格局对新的立法阻力过大，将有可能限制制度创新；反之，则有助于制度创新。”政府的双重行为目标要求政府要把两个目标之间的冲突控制在一定限度之内，维护相对稳定的社会利益格局，否则两个目标都难以达成。

从行为过程看，强制性制度变迁始终起主要作用。强制性制度变迁就是在政府对制度变迁的目标模式具有理性认识的基础上，由政府通过法律和命令而实现的制度变迁。根据制度变迁的路径依赖关系，对于一个有着长期集权统治且市场不发达的国家来说，强制性制度变迁将起主要作用。这是因为国家强制力具有规模经济效应，政府不仅能以比其他行为主体低得多的费用提供制度服务，而且还可以利用其“暴力潜能”降低变迁中的组织成本和实施成本。我国改革开放以来，权力中枢是改革的倡导者和组织者，权力中枢的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素，许多制度变迁都要由中央统一组织才能加以实施。强制性制度变迁受制度主体对预期收益和成本判断的影响外，还对政府产生政治收益。由于改革最根本的动因是一定程度的经济社会危机和对政治稳定的潜在威胁，因此，在核心决策者的效用函数中，与经济因素相比，政治因素处于首要地位，即预期政治收益大于政治成本是政府主动实施制度创新的先决条件。政府虽然具有建立有效率产权结构的动机和明确的成本收益分析，但是却面临着统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、既得利益集团压力和社会科学知识局限性等方面的困扰，从而在制度变迁的方向控制和收益分享上产生偏离甚至相反的结果，所以强制性制度变迁具有深刻的利益冲突性，这必然会引起社会利益格局的变动和对现

有政治秩序的稳定性产生威胁。

从行为方式看，政府具有各种强制性手段。以国家暴力为后盾的政府主体能够通过行政、经济、法律等手段在不同程度上约束非政府主体的行为，进行强制性制度变迁。一般而言，政府的行为方式可分为直接控制和间接控制两种。就直接控制方式而言，行政命令最为典型，即用行政手段组织社会的产品生产和服务供给，其中既包括公共产品的生产和供给，也包括私人产品的生产与供给。如此，社会经济利益在政府主体和非政府主体之间获得了权威性的价值分配。就间接控制方式而言，在经济手段上，政府可通过财政、货币、产业、收入分配等政策推动社会利益格局的演进，但这一切都是借助对自身利益的偏好而未获得大多数社会公众和利益主体的“一致同意”而为之的，意识形态的刚性力量在利益格局变动中也发挥重要作用。“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”，成功的意识形态的基本目标在于给各种利益主体以及绝大多数社会成员以活力，使其能对简单的享乐主义和个人主义的成本与收益采取相反的行为，从而可以节约交易费用。

二、政府特殊利益的存在加剧利益整合的难度

权力和利益相辅相成，密切关联。政府利益起源于公共权力。公共权力是获取政府利益的手段，政府利益是行使公共权力的目的。就此而言，政府利益的产生前提是公共权力，而公共权力的逻辑归宿则是政府利益。由此，政府利益是政府在行使公共权力的过程中所表现出来的利益形式。然而，历史的经验和实践表明，政府在行使公共权力的过程中经常会偏离全社会公共利益的价值取向，因此政府利益有可能被分割成两部分：实际的公共利益和偏离的公共利益。“实际的公共利益”是指确实能够代表全社会的那部分公共利益即“政府一般利益”。“偏离的公共利益”是指政府的自身利益，我们称之为“政府特殊利益”。

一般意义而言，作为最权威的承载公共权力的政治组织和制度的政府，它制定的规则对管理对象具有法律约束力而对政府自身不一定具有约束力，因而政府在谋求自身利益时，拥有其他任何组织都不可比拟的自主性和便利性。即使政府主观上满怀代表公共利益的愿望，但客观上未必如此，而且政府本身存在着生存、发展等根本问题以及收益、权力、地位等具体问题，因此，在不同利益主体的不同利益的共同诉求下，政府凭借经济资源的巨大配置权力必然表现出利己偏好。而且，在体制变革时期，社会化程度的提高要求政府必须提供日益增长的公共产品和服务，以弥补市场功能的缺陷，这使得政府组织客观上具有很强的公共性但极有可能会出现过度提供和成本增加的现象，从而导致巨大的资源浪费。显然，政府在实现一般利益的同时客观上也损害了全社会的公共利益。

“在最近的100年里，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴——它在意指什么或者它是否是一个有用的概念这一点上，人们几乎没留下什么共识。”尽管“公共利益”一词如幽灵般在理论文本和现实场域中“游弋”，但其概念的不确定性并不表明公共利益不存在。公共利益的美好图景要求每一个社会成员都要“力争保持一种献身于社会发展的精神、一束投向遥远未来的目光，以及包容一切的公平感”。只要人类社会存在一天就不可避免对公共利益进行不懈的追问。公共利益是客观存在的社会现实，共同体的存在就意味着共同利益的存在。公共利益的存在、维持与发展不仅具有可能性，而且具有现实性。一方面，按照社会主义国家的宪政设计，政府利益应该与人民利益保持高度的一致性，不应该有超越于人民之上的自身特殊利益；另一方面，在体制变革时期的中国，政府行为逐步纳入法制化的轨道。然而，历史和现实的种种情况表明，这种完美宪政意义上的政府利益经常超越于代表人民的全社会的公共利益而谋求自身的特殊利益。而且，中国法律制度的完善也是一个渐进的过程，法律所体现的中国特色的公平、正义等原则的完整体现尚待时日，更何况政府主体常常突破法律的边界擅自行事，必然广泛存在着“偏离的公共利益”。就理论层面而言，政府应该能够超越各种具体的社会利益，与公共利益的目标达到高度整合的一致。但政府代表全社会的公共利益，并不必然意味着一旦赋予政府以全权和充分的独立性，它就一定会如人所愿，自动地实现公共利益。全社会的公共利益即人民利益与政府利益理论上存在的一致性并不能抹煞两者之间现实中的差异性。由此，社会主义国家的政府利益并不完全等同于公共利益或人民利益。

人类社会虽然是“一种对于相互利益的合作的冒险形式，它却不仅具有一种利益一致的典型特征，而且也具有一种利益冲突的典型特征”。体制变革时期，个人利益与个人利益之间，个人利益与群体利益之间，群体利益与群体利益之间，群体利益与国家利益之间，都已经产生了程度不同的矛盾和对立。应该说，社会主义国家的制度安排为解决这些大多属非对抗性的人民内部矛盾提供了根本保障。但是，当国家强调社会产出最大化时，客观上促进了经济增长和社会进步；当国家仅仅追求自身利益的最大化时，就会阻碍经济发展和社会进步。国家目标的双重性决定了国家角色的双重性，也决定了作为国家最主要代表者——政府的目标与角色的双重性。政府是最权威的承载公共权力的政治组织和制度，它作为国家权力的执掌者、社会公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成为不同利益主体的不同利益的共同诉求对象。然而，历史的经验和实践表明，政府在行使公共权力的过程中经常会偏离全社会公共利益的价值取向，极有可能产生政府自身的特殊利益。因此，和国家一样，政府自它产生之日起就具有正负两种效应，共同铸就了一把“双刃剑”。两种效应并存的实质在于“统治者租金的最大化”，即政府特殊利益。在中国的具体历史环境下，尤其是市场化改革的初期和中期，充任改革主体的政府既可能成为既得利益与原有体制的维护者，也可能成为市场化改革和新体制的推进者。因为经济市场化意味着市场在资源配置中逐渐起基础性作用，这就要求政府必须退出直接的资源配置领域，必须按市场经济的内在规律实现政府自身利益行为的规范化。然而，“经济人”的特性和社会利益的整合功能使政府角色陷入进退两难的尴尬境地：它既是社会利益的整合者，又是自身利益的维护者。这种双重身份交互作用，使政府经常陷入一种矛盾困境，在整体性利益结构所造成的各种弊端尚未彻底消除的历史条件下，不可避免地加剧了政府进行利益整合的难度，引发了种种消极后果。一方面，不仅提高了交易成本，而且导致社会资源的巨大浪费。胡鞍钢在分析了寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败后，指出仅以上四种腐败在90年代后半期所造成的各类经济损失平均每年占GDP的13.2％～16.8％之间。假定上述的社会资源全部或大部分用于社会财富的创造，其所能带来的社会福利增量十分惊人。另一方面，也削弱了政府权威的合法性基础。地方利益主体极易产生摆脱中央支配和控制的倾向；公共权力因利

益驱动进入市场，形成对某些稀缺性资源的垄断，使政府职能难以转变，政府行政体制改革因此而困难重重；利益单元的个体化，又使政府权威迅速地世俗化，造成了一定程度上的对社会和国家的冷漠，这必然对体制变革时期的社会及政治稳定造成不利的影响。

三、政府必须承担起社会利益整合的使命

社会利益整合是指社会利益的协调与调整，其目的是建立起一个新的利益分配和占有的模式。政府在社会利益格局变动中的主导作用同时也决定了政府是社会利益整合的最主要也是最重要的主体。

社会整合是指社会利益的协调与调整，促使社会个体或社会群体结合成为社会生活共同体的过程，亦即人类社会一体化的过程。而社会整合的唯一对象则是社会利益。社会结构分化会引起社会不稳定性的扩大，但这并不意味着它必然导致社会秩序的解体因为结构分化的过程本身可能孕育着新的交换模式和整合方式的出现。从社会系统论角度看，整合中心是指能对社会个体、社会群体产生吸附力量，使之凝聚为社会整体的一种制度化过程。政府之所以承担着社会整合中心的功能，其主要原因在于政府的宪政基础和组织特性决定了它可以超越除执政党之外的其他社会主体而进行社会整合机制的构建。在变革社会中，能够依靠暴力向社会提供秩序和保护的主体只有以政府为代表的国家一个，它始终处于垄断地位。代表着国家的政府通过公共权力的组织与分配，可以使社会保持一个比较权威的控制中心，可以建立起一个新的秩序化的交换模式，将各种矛盾和冲突限制在一定区间内，以免造成大的社会动荡。

社会稳定的经济基础是利益结构的均衡。由于当前新的利益协调和整合机制尚未建立，因而一方面在分配关系上出现了分配不均的现象，导致利益受损的社会群体的相对剥夺感。随着它在整个利益格局中的地位下降，该群体内部的社会成员会出现挫折心理和由不公平感所可能导致的行为失范，从而对社会稳定带来不利影响。另一方面是社会利益分配不均也呈现出多层次、多样化的特征，客观上造成了利益分配不均的结构性基础。在中国这样一个“不患寡而患不均”的文化传统的国度里，公众的承受能力极其有限。这就要求政府必须承担起社会利益整合的使命，逐步做一个相对超脱的利益协调者，在给社会提供符合市场经济本质属性规定的交易规则的基础上，建立起合理的科益增长和协调机制。利益整合之所以具有良好的社会控制功能，具有使社会稳定和发展的双重作用，是因为它能够减少人们的“对抗”和“离心”，同时也能够增加社会的“向心力”和“合作”。利益整合的程度越高，人们行为的合作性增加，思维的向心力增强，就越有利于社会的稳定和发展；反之。利益整合的程度越低，人们行为的对抗性加大，思维的离心力变强，对社会的稳定和发展就越具有消极的阻碍作用。

对于变革时期的中国社会，伴随着结构转型与体制转轨的双重转变，改革进程的每一步可谓是阻力重重，因为体制变革所供给的“制度包括既得的利益，其中既有得利者，也有失利者，两者都调动资源来支持或反对未来的变革”。减少改革阻力的基本方法是对利益受损者进行补偿。问题在于由于在改革过程中“投入”与“产出”的时滞，当社会成员利益受到损失时，社会无法提供更多的利益补偿，既不能对相对利益受损者进行补偿，也不能对许多将来因改革受益但暂时却利益受损者进行补偿。因而，政府利益整合的首要任务是国家(政府)保证社会经济的持续发展和社会福利的不断增长，以较大限度地满足社会成员的物质需求和利益期望。这是政府整合社会利益的合理性要求。因为以政府为代表的国家最终要对经济增长和社会进步负责，这也是国家(政府)合理存在的最基本的依据。让国家垄断对潜在暴力的使用权，可产生规模经济的优势，从而节约资源并促进社会经济的增长。由国家出面供给公共物品，可以运用强制手段向每个受益者统一收费，可较好地避免供给不足。另外，政府能够以国家强制力为后盾，为保证国家意志的贯彻实施可以在短时间内迅速调集必要的人力、物力、财力实现某个目标。所以，政府通过公共权力可以成为社会利益整合的最佳最合理的承担者。

正因为变革时期社会各利益主体之间尚不足以用完全的契约方式来调节彼此关系，政府这只“看得见的手”来协调利益主体之间的关系也就是应有之义。然而，政府整合社会利益的合理性并不完全意味着它的有效性。国家既是规制产权、降低交易成本、维持共同体存在、保障个人权益的不可或缺的工具，但又是社会经济持续进步的最大障碍和个人权益潜在的最大侵害者。这是因为公共权力在社会经济生活的领域越广，程度越深，可支配的资源越多，社会成员就越难以抗拒它的侵害，寻租现象发生的可能性就越大。政府为发展经济和促进社会进步，在信息、技术、能力有限的情况下，科学民主的决策往往被决策者的主观意志所取代，失误的概率增大，易引起政策低效和社会混乱发生政权的合法性危机。庞大政府的维持与运转增加行政成本，必然引发资源耗损的总量膨胀，加重社会负担，使经济发展的投入减少。这在客观上要求政府把制度变迁纳入良性的运行轨道。合理良好的制度意味着最大可能的优良生活。制度不仅是一种工具理性，而且具有道德上的合理性。倘若制度设计与运行旨在推行和体现公共利益，那么就有可能达到善政和善治，理想的政体“须有必要的条件并以建立社会的善德为宗旨”，现代民主政府是汇聚、表达和实现公共利益的最重要工具，政府的制度设计与运行自然要服务和增进公共利益，这也是政府政治正当性和合法性的前提所在。这就需要政府超越自身特殊利益而追求公共利益，因为政府“是一个全国性的组织，其目的在于为全体国民——个人的和集体的——造福。”总之，在市场机制和契约性社会纽带发育尚不成熟的现实条件下，政府整合社会利益既要保持充沛的权威合法性资源，完善市场机制，维护政治一体化体系，又要防止公共权力对社会经济生活的过度干预或者侵犯，以达到社会利益整合有效性的要求。

[责任编辑：王润秋]