职业资格问题研究

李亚军　梁　快

摘要：在对职业资格的发展、职业资格分类、与学历之间的关系、在人力资源开发中的作用以及经济角度和社会角度下的职业资格有关属性加以阐述分析的基础上，提出完善职业资格法律体系，建立适合中国国情的职业资格管理机制和相应的政策引导等建议。

关键词：职业资格；职业资格考试；职业资格制度

2007年12月31日，国务院办公厅下发的《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（以下简称《通知》）明确指出，职业资格“制度在实施过程中也存在一些突出问题，集中表现为考试太乱、证书太滥；有的部门、地方和机构随意设置职业资格，名目繁多、重复交叉；有些机构和个人以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，甚至假冒权威机关名义组织所谓职业资格考试并颁发证书；一些机构擅自承办境外职业资格的考试发证活动，高额收费等，社会对此反应强烈”。《通知》中还明确要求：“职业资格相关活动的清理规范工作要于2008年4月30日前完成。”相信此次整顿规范工作会在一定程度上解决目前存在的一些突出问题，但存在于职业资格制度建设中的深层次的矛盾和问题，如：国家职业资格法律体系完善与执法效率提高，政府管理体制改革，以及如何有效发挥行业协会等中介组织在职业资格制度建设方面的作用等问题的解决，将是一个长期的过程。为此，有必要加强对职业资格有关问题的研究，在深化对职业资格本质属性认识的基础上，建立和完善适合中国国情和发展需要的职业资格管理制度。

职业资格制度发展简述

社会分工促使职业的产生，特定职业在其不断发展演化中逐步形成一定的工作规范，要求从业人员必须依据相应的规范从事职业劳动，职业资格应运而生。职业资格一般是指对从事某一职业从业人员所必备的知识、技能和能力的基本要求。职业资格需要评价，职业资格考试承担着对职业资格进行评价和认证的职能。一般认为，专业技术资格考试、执业资格考试、国家公务员录用考试、职业技能鉴定都属于职业资格考试的范畴。广义的职业资格考试历史源远流长，甚至可以追溯到中国三皇五帝时代选拔部落首领的活动，始于中国隋唐时期的科举考试是对官员特别是文职人员任职资格的一种评价和选拔，已是一种严格意义上的国家职业资格考试，科举考试制度在中国绵延一千余年。在借鉴中国科举考试经验的基础上，英国于16世纪在西方国家中率先建立了文官考试制度，并逐渐在西方国家推广开来。长期以来，特别是在小农经济和手工作坊式生产时期，一名从事传统手工业的学徒的职业资格，往往是由其师傅根据行业内约定俗成的内容来进行评价的。这一时期人才的流动性非常有限，职业转换的可能性很小，在一个相对封闭和狭小的行业或区域内，这是一种有效的职业资格评价方式。西方工业革命以来，伴随着工业经济的不断发展，社会化大生产逐渐取代了传统的手工作坊生产方式，一个自由开放的劳动力市场成为社会经济发展的必要条件，人才的流动需求使得建立一个可比照的、客观的职业资格评价方式成为必然。行会组织在职业资格的发展中发挥了重要作用，各种行业性的职业资格不断出现，现代意义上的职业资格考试制度在西方国家逐步建立起来。进入19世纪，随着西方工业革命的完成，旨在公平选拔国家管理人员的现代文官考试制度在西方国家日益完善。伴随西方发达国家陆续进入经济起飞阶段，对人才特别是技能型人才的旺盛需求带来了职业教育的大发展，职业资格及其认证在技能人才培养和劳动力市场的完善等方面发挥了积极的导向和控制功能，从而促进了这些国家经济的进一步发展。一些国家的政府开始积极参与职业资格的制定，职业资格也从民间资格逐步演变为国家资格，职业资格证书成为了国家证书制度的重要组成部分。如今，欧洲的英国、德国，亚洲的日本、韩国以及澳大利亚等国都已建立起较为完善的国家职业资格考试制度和国家职业资格证书制度。

新中国的职业资格考试始于20世纪50年代的学徒工转正等级考核，之后逐步发展为与工资制度相对应的工人技术等级考核制度。20世纪80年代后期以来，又相继建立了专业技术资格考试、国家公务员录用考试、职业技能鉴定等职业资格考试。目前职业资格的考试范围已基本覆盖了社会各类从业人员。

对职业资格的进一步认识

职业资格的分类分类标准的不同和资格证书市场的混乱，使得对这一并不复杂的问题的认识也在不断深化。简单来讲，按对应的工作性质划分，职业资格包括专业技术资格（含执业资格）、技能资格以及公务人员（含职员、雇员）资格等；按认证机构划分，职业资格又可分为国家职业资格（政府部门主导）和民间职业资格（包括协会等中介组织认证和厂商认证等）。在历史上，第一方认证和第二方认证都曾存在，而目前国际上通用的认证方式是第三方认证；按证书通用的区域范围划分，职业资格又分为国家职业资格和地方职业资格，以及国内证书和国际证书；按认证考试方法来分，又可分为标准参照和常模参照两种类型的职业资格，前者的职业资格具有达标功能，后者则具有选拔性功能；按法律效力划分，职业资格又可分为从业资格和执业资格，前者是非强制性的水平认证，后者则是强制性的准入资格，随着《行政许可法》的颁布实施，职业资格在我国又被划分为行政许可类职业资格和非行政许可类职业资格。

职业资格与学历文凭职业资格体系和学历文凭体系有着不同的属性，前者以职业分类与职业标准为依据和导向，其“产成品”是与某一职业（工种）相对应的职业资格证书或任职资格；后者则以学科分类与学科教育标准为依据和导向，其“产成品”是某一阶段或学科的学历文凭证书。但二者的关联又是如此紧密，以至于讨论职业资格问题最有效的参照物就是学历文凭，甚至可以预言，能否有效解决职业资格与学历文凭之间的融通问题，从而使二者对应的职业教育与学科性教育相得益彰，共同成为国家人力资源开发的有效手段，将直接影响未来中国职业资格制度建设的进程。

职业资格与人力资源开发职业资格体系的建立与完善，将极大地推动人力资源开发的效率和效益，其表现为：（1）为转变人才观念，优化人才结构带来契机，特别是对于纠正长期以来的重理论知识、轻操作技能，重学历文凭、轻资格经验等错误观念将发挥积极作用。（2）有望打通各级各类人才的成长通道，特别是为低学历人群的职业发展拓展了空间，使终身学习成为可能。（3）通过发挥职业资格认证考试的“指挥棒”作用，引导和控制人力资源开发的方向，提高教育和培训工作的针对性和实用性。（4）为企业（组织）的人力资源管理提供了一个有效的工具。（5）促进统一开放的劳动力市场的建立和完善，使之成为政府对人力资源宏观管理的有效工具，通过对劳动力能力结构、职业结构的调整来适应技术结构和产业结构的变化，从而减少结构性失业，促进充分就业。

从经济学角度认识职业资格从经济学角度认识职业资格，主要有以下几个方面：（1）职业资格与劳动力产权。合理的职业资格制度通过明晰每个劳动力的产权，来降低劳动力产权交易的费用，有利于发挥劳动力市场在人力资源配置中的基础性作用。同时，劳动力产权的确认可以减少信息的不对称，有利于企业和劳动者双方维护自身的合法权益。（2）职业资格的外部性。一些产品的生产和消费过程会产生一些有害或有益的影响，这些影响会由那些并不直接参与该产品生产和消费的企业或个人承担，这些影响在经济学上被称为外部性，好的影响被称为正外部性，反之则是负外部性。就职业资格的生产和消费而言，假如A企业开展了针对本企业员工的职业资格培训和认证，而另一家同类型的B企业未开展相应的培训和认证，在人才可以流动的情况下，当出现在A企业获得培训和认证的员工到B企业任职的情况时，A企业的这种生产行为就具有正的外部性，而B企业的消费行为就有负的外部性。当这种生产和消费的产品是通用性的职业资格时，产生这种外部性的几率会更大。这种外部性影响将导致作为个体的企业往往不倾向于进行职业资格产品的生产。（3）职业资格的准公共产品性。经济学上的产品概念包括私人产品和公共产品。在消费上具有竞争性和排他性的产品被称为私人产品，公共产品在消费上则具有非竞争性和非排他性特征。在人才流动相对自由的情况下，和外部性的产生相类似，A企业很难阻止B企业对A企业培养的人才的消费，因此职业资格作为一种教育产品在消费上很难做到排他性，从而具有一定的公共产品特征。而外部性和公共产品的存在都会导致“市场失灵”。

职业资格的社会属性从科举时期的为博取功名从小考到老，到现代高考的“千军万马过独木桥”，再到目前名目繁多的资格认证考试，无不体现出中国人浓厚的“考试情结”。一纸文凭和证书承载了无数中国人改变命运的梦想，为了通过考试，可以作弊或雇用“枪手”，为了拿到证书，不惜重金去买。“枪手”成了一种“职业”，盈利性的资格认证机构“遍地开花”。考试和证书的内在价值被放抛了一边，被赋予了超越其本身职能的沉重使命，从而具有明显的社会属性。目前的职业资格种类和数量繁多，存在着职能和影响力上的差异，但职业资格考试的社会属性和人才评价功能具有整体上的一致性。人才评价制度与每个社会成员的利益息息相关，对人力资源的管理和开发有着重要的控制、导向和激励功能，在人才管理制度体系中应居于核心地位。在强调以人为本，创建和谐社会的今天，加强职业资格制度建设有着重要的现实意义。

结论和建议

基于上述认识，我们认为，首先，特殊的社会属性、与学历文凭的关系以及在人力资源开发中的作用等特征表明，职业资格及其认证工作具有全局性的影响力，相关法律体系的建立和完善非常必要；其次，在中国特定的历史文化以及市场经济尚在发展完善的背景下，对职业资格产品的供给采取市场化的推广行为弊大于利，这一点亦为实践所证明，政府对这种市场化的行为应加以限制和规范；再次，外部性、准公共产品等特性表明，靠市场机制自发调节职业资格产品的供给并非效率最高，政府应对企业、行业协会等中介组织主动参与这项工作提供政策激励。为此，笔者提出以下几点建议：

完善职业资格法律法规体系把对职业资格的管理上升到政府层面、国家层面是多数发达国家通行的做法，而通过立法的形式使之成为国家意志的国家也不在少数，如德国的《职业教育法》、韩国的《国家技术资格法》等。自1993年中共十四届三中全会首次明确提出学历文凭与职业资格并重至今，据不完全统计，在国家层面，涉及职业资格方面的法律法规和规章就有：1993年的《职业技能鉴定规定》、1994年的《劳动法》和《职业资格证书规定》、1996年的《职业教育法》、1999年的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《关于推进劳动预备制度加快提高劳动者素质意见的通知》、2002年的国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2005年的国务院《关于大力发展职业教育的决定》等。可以看出，国家对推行职业资格证书制度是高度重视的，成效也是斐然的，据统计，仅通过职业技能鉴定方式获得各级各类技能职业资格的人数目前已超过6 000万人。但职业资格市场目前存在的各种问题表明：在立法层面，目前的法律法规体系尚不够完善，职业资格应有的法律地位尚未完全确立，有关职业资格的法律条款太过原则化，可执行性较差，面对目前出现的种种现实问题，解决起来无法可依；在执法层面，自1999年开始推行就业准入制度，原国家劳动和社会保障部确定了87个就业准入工种，但不同行业和地区的执行力度参差不齐，总体实施效果并不理想，没把这一制度当回事的企业和个人不在少数，执法不力使法律的权威性大打折扣。因此，建议在修订完善目前现有法律法规的基础上，尽快启动“国家职业资格法”的制定工作，应从国家法律层面解决职业资格的法律地位、管理架构、组织实施、质量保证、罚则等目前困扰职业资格制度建设的诸多问题。

建立适合中国国情的职业资格管理运作机制这一管理运作机制至少应具有以下几个特征：（1）宏观管理层面上的集中统一。这种集中统一既要体现管理机构的权威性，也要体现职业分类、职业标准等职业资格核心内容的统一性。人力资源和社会保障部的成立会对实现职业资格的集中统一管理带来推动作用，但对于能否彻底解决目前存在的证出多门、多头管理的现象则尚难预料。（2）微观管理层面上的权力适度下放。这也意味着中央政府宏观管理职能的转变，通过授权和相应的政策引导来最大限度地发挥地方政府部门、行业协会等中介组织、企业和个人的积极性，以完成职业资格从开发到认证的各项具体工作。这里的难点在于如何实现宏观层面的非竞争性集中管理与微观层面的竞争性分权管理的平衡，亦即如何解决好职业资格认证工作的公平和效率的平衡问题。（3）严密的质量管理体系。如果说职业资格证书最初的公信力来自于法律的授权，那么最终的公信力则来自于社会对证书内在质量的认可。证书的质量应包括职业标准的先进性、实用性和认证实施的规范性、公正性两层含义。值得一提的是，各方对于应发挥行业协会在职业资格制度建设中的积极作用是有共识的，与证书质量有关的职业资格开发、职业标准制定和认证实施都离不开行业协会的积极参与甚至主导作用，但中国相当一部分行业协会的性质和专业能力限制了其在职业培训和职业资格认证方面的作用发挥，甚至成了搅乱职业资格市场的“黑手”。

政策引导与支持以立法为依据，各级各地政府可以通过制定相应的政策来引导和支持社会力量积极开展职业资格的培训、认证工作。一个良性的政策环境应能做到：广大劳动者有意识、有主观意愿和能力参加职业培训和认证；广大用工企业愿意（而不是被强制）雇佣、激励持证人员；行业协会逐步成为职业资格培训和认证工作的主体；部分有实力的企业愿意主动承担职业资格的培训认证工作；从而形成了一种崇尚职业技能成才的社会风气。完善的职业资格制度的直接受益者是个人和企业（包括营利性培训认证机构），在职业资格培训环节可以发挥市场机制的调节作用，但职业资格的社会属性、外部性和准公共产品等特征表明，职业资格类产品供给不能完全依靠市场机制的调节，政府和非营利性组织必须有所作为。特别是对通用性强的职业（工种）资格的培训和认证更需要政府政策的支持，有多种政策手段可以选择：（1）财政补贴政策。通过补贴个人，营造一种政府支持鼓励职业培训和认证的社会氛围，同时减轻劳动者参加培训和认证的经济负担；通过补贴企业，降低提供培训和认证服务企业的私人成本，使之与相应的社会成本保持一致，从而鼓励企业主动开展人才培养这一正外部性行为；条件允许情况下，也可以补贴提供培训和认证服务的社会培训机构。（2）政府购买职业资格培训和认证服务。在服务对象支付能力较弱的情况下，这种政府购买行为是必要的，比如困难人员再就业培训、农村劳动力转移培训和认证等。积极为本行业发展提供人才培养和评价服务是行业协会等中介组织的基本职能，而目前的现状是：专业性的行业协会积极性不高；而作为政府机构改革产物的一些协会却将职业资格的提供作为了一种牟利的手段。因此，就需要政府发挥作用，通过采取包括政府向行业协会购买培训和认证服务在内的多种政策手段，扶持、引导和规范行业协会在职业资格提供方面发挥作用。（3）政府直接提供公共培训和认证平台。对通用性强、本地劳动力市场紧缺的、培训和认证门槛较高的以及营利性较差的职业（工种）的培训和认证服务，可以由政府直接提供公共服务平台，对企业和个人免费或以较低的价格开放，从而达到鼓励和扶持的政策效果。香港、上海和深圳等地的政府部门都已在做类似的工作。（4）税收优惠政策。税收优惠同样是鼓励企业提供具有准公共产品和正外部性特征的职业资格服务的有效的政策手段。

参考文献：

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作者简介：

李亚军（1972—），男，河南新乡人，硕士，深圳职业技术学院工程师，研究方向为培训管理。

梁快（1968—），女，湖南常德人，硕士，深圳职业技术学院助理研究员，研究方向为高职院校职业培训、职业资格认证与职业技能鉴定。（本文责任编辑：尚传梅）