试论国企改制中政府职能作用

闫月岭

摘要：在国有企业收购的进程中，政府的主要职能都化身为不同的政府行为加以介入；管理层收购曾在我国企业改革的进程中发挥了一定的积极作用，国有企业管理层收购与政府行为有着紧密的联系，因政府自身追逐着“经济利益”，加上权力寻租现象的存在和政府权力无法有效达致的社会场域的存在，所以，在国有企业管理层收购过程中，政府行为尚存在着内部异化和外部异化的可能性，在国有企业产权改革中，我们的各级政府一定要真正做到有所为、有所不为。

关键词：国有企业；管理层收购；政府行为

中图分类号：DF411.91文献标识码：A文章编号：1672-2663(2009)03-0106-04

管理层收购是指由以前的公众持股公司的管理层进行的转为非上市公司的交易活动。自从管理层收购这一企业产权改组模式被引入我国以后，在制度环境尚不完善的背景下，通过管理层收购方式实行改制的国有企业不断增多。与西方国家不同的是，在我国进行的管理层收购则更多地充当了政府推行产权改革的工具，这就注定了政府行为与国企管理层收购之间的紧密联系。本文论述了我国现阶段国有企业管理层收购过程中政府行为的正当性及其体现，并对政府行为的异化可能性做出警示，以期尽可能多视角地为国家制定相关政策法规提供智力支持。

一、对管理层收购中政府行为的认知

国有中小企业改革一直是我国企业改革的一部分，党的十四大之前中小企业改革的内容、方式多未触及产权问题。党的十四大之后，国家关于国有小型企业改革的政策逐渐放宽，1995年起正式提出“抓大放小”政策，允许地方政府可以采取灵活多样包括出售给个人的形式，加快“放开搞活”国有小企业的改革步伐。

管理层收购恰是作为此过程中的一种手段，于上世纪90年代后期加入到了我国企业改革过程中，并起到了一定的积极作用。当时，正值国有企业改革浪潮，实施管理层收购，既符合国有资产“有所为，有所不为”、逐步从竞争性行业退出政策取向，又能从内部机构上推动国有企业经营状况的根本改变，从而增加社会财富，所以，管理层收购曾经备受人们的青睐。但是，由于受国内金融、法律等大环境的限制，国有大型企业管理层收购的操作难度比较大，在中小型企业实施管理层收购具有可操作性。这就是近年来政府明确声明“大型企业不准管理层收购，中小型企业可以探索”，并将由国务院国有资产监督管理委员会出台五条禁令的主要原因所在。

在以产权改革为向导的国有中小型企业管理层收购过程中，政府作为国有企业产权所有者和改革监管者自然与这一过程有着天然的联系，政府权力必然化身为各种各样的政府行为介入此过程。然而，目前正值以塑造企业法人独立人格、成就自由市场主题为目标的国企产权改革的关键时期，政府的干预则显得愈发敏感。所以，在国有中小企业管理层收购过程中，对政府干预的正当性和科学干预方式及其可能出现的政府行为的异化进行研究和探讨，则显得十分必要。

二、国有中小企业管理层收购中政府行为的体现

由于政府和国有中小企业管理层收购的过程关系密切，所以政府行为会不断地介入管理层收购，那么，化身为政府行为的政府职能是如何体现的，它以怎样的方式介入才能彰显其正当性?为此，需要展开以下分析和探讨。

(一)政府职能理论

要考察国有企业管理层收购中的政府行为，首先要明白政府的职能。笔者认为，从总体而言，中央政府的职能是一个“四位一体”的多元化组合。阿道夫‘瓦格纳在他的“财政支出不断增长论”中指出，国家的政府职能正在不断地扩大，已经从单一的政治职能扩大到社会职能和经济职能。然而西方国家的政府对经济的干预始终停留在弥补市场缺陷的理论基础上，这与社会主义国家的政府角色定位有着较大的区别。在我国“具有中国特色的社会主义市场经济”体制下，政府的经济职能除了弥补市场缺陷以外，还承担着对国有资产的保值、增值的职责。这样，我国中央政府的职能便是一个“四位一体”的组合。其一为政治的职能，即完成对国防、外交等方面的既定要求；其二为社会职能，即增进社会公众的福利，维护社会秩序的安定；其三为弥补市场缺陷的经济职能；其四为保障国有资产保值、增值的特殊职能。而我国地方各级人民政府的职能，则更多地表现为社会职能、经济职能和特殊职能。这种政府职能理论在国有中小企业管理层收购进程中，体现为政府行为的介入。

(二)政治职能体现的政府行为

国有中小企业在我国企业发展史上曾被称为地方国营企业和全民所有制企业。这部分企业在我国的社会主义建设和社会经济生活中曾经占据非常重要的地位，在繁荣市场、解决城镇人口就业、为社会化大生产协作配套、维持城镇人民群众生活、稳定社会秩序等方面发挥了巨大的作用。时至今日，国有中小企业仍然占国有企业总数的95％以上，在岗职工占全部国有企业职工人数的60％以上。目前，虽然国有中小企业管理层收购已经得到政府肯定，并鼓励积极探索，但是，政府仍然对“被视为影响国家安全和国计民生的”国有中小企业管理层收购进行干预或制止，尽管此类收购可能完全出于市场化利益的驱使和建立更为科学的法人治理制度的祈求，因为一旦这些特殊行业或关键企业被管理层收购后，其趋利性将会导致横向或纵向联合形成局部垄断，影响整个社会的经济秩序，甚至波及政治秩序。因此，政府对“特定”国有中小企业进行管理层收购干预或制止的强硬态度和行为，恰是其政治职能的合理体现。

(三)社会职能体现的政府行为

众所周知，在我国企业发展的历史长河中，国有企业是在社会福利最大化和利润最大化双重目标的驱动下运作的，即国有企业担负着社会保障和经济发展两大功能。

从城镇人口就业的角度来看，由于国家赋予国有企业安置就业的功能，并形成了终身雇佣制，因而一般情况下，国有企业人员规模只增不减，故尽管产出在不断增加，但人均可供分配的剩余却越来越少。

在国有中小企业具有社会保障功能和人员过密化的背景下，对其实施管理层收购，必然对政府的社会职能造成重大影响，进而产生相关的政府行为。在西方国家一般管理层收购后，管理层的控股份额都会达到90％左右，甚至更高。而在我国由于融资能力等国情不同，一般在管理层收购后管理层的平均持股比例为25％。虽然管理层拥有的仅是对公司的相对控股权，但这足以导致管理层在公司决策地位和决策目标上的根本转变，使得公司从社会福利最大化和利润最大化的双重目标中解脱出来，全力追求利润的最大化。而原有的建立在熟人社会中的企业用人制度和分配制度将不复存在。尤其是随着融资状况的改善，管理层控股的趋势显然朝着更大的控制股权方向发展。如此一来，尖锐的社会矛盾就凸现出来了，管理层出于效率和利润最大化的追求，便会有大量的低素质高年龄的职工下岗、失业，他们随之涌向社会，造成社会的沉重负担。谁来

解决这个问题?答案自然是政府，但此时的政府已非管理层收购前的政府，其社会职能体现方式也有所改变，且不得不变。具体而言，管理层收购前政府的目标被假定与国有中小企业的目标是一致的，那么，政府的责任也就变成了国有中小企业的责任(也正是这样，国有中小企业背负了高昂的社会福利成本)，潜在的问题在国有中小企业内部被内化解决了。而今，不得不在国有中小企业外部寻找途径解决这一问题了，包括失业保险、养老保险等保险制度的完善；社会保障基金储备制度的建立；国有劳动力市场的造就等等，以上种种，自当由政府来做。也唯有政府方有这样的能力。但考虑到由于国有中小企业于此积弊颇深，制度从设计到收效是个较长的过程，所以，政府权力不得不化身为各种政府行为去干预管理层收购，实施先期的控制和安排。譬如：给管理层收购企业制定裁员上限，规划管理层收购企业进行分步骤裁员；调整职工安置金的下限：鼓励职工集资持股；职工住房低价转让等等。这些都需要政府行为的介入，同时这些又都是施加给管理层——未来企业所有者的限制。

(四)经济职能体现的政府行为

根据经济法理论较为通行的“政府一市场”二元框架结构观点，政府的经济职能主要体现在弥补市场缺陷上。从国有中小企业管理层收购的角度上来看，其弥补市场缺陷的功能则主要体现在相应金融环境的塑造上。

一般而言，国外的管理层收购多是依赖银行贷款、债券为主题的外部组合融资完成。但我国由于缺乏相应的金融环境，因此往往以管理者自筹资金来实现。譬如，管理人先以承包形式管理公司，继之以承包利润反过来收购公司；再如，管理者不断定向扩股，吸收那些愿意将管理权委托给管理者的外部战略投资人，然后再逐期以资产融资收购股权等。这就在相当程度上制约了许多缺乏实力和融资条件的管理者，而这些都是金融市场发展不够完善造成的。为了改变这一状况，就必然需要由起源于市场失灵的政府干预行为的介入，并起到一个规划、引导和促进的作用。换言之，政府应当致力于发展金融市场，完善金融品种和融资工具，培养一个适合管理层收购的金融环境，并且为了使管理层收购有法可依，还应当加快并收购的立法速度，使其在法制的轨道上健康发展。

(五)保障国有资产保值增值中体现的政府行为

保障国有资产保值增值，其实是政府经济职能的一个方面，但是，由于在国有中小企业管理层收购进程中，关于国有资产流失的问题备受人们关注，因此，本文将政府的这个职能从经济职能中独立出来，以彰显其极端重要性。

在国有中小企业实施管理层收购过程当中，最关乎国有资产的保值增值问题的莫过于收购前对中小企业价值的评估。国外的管理层收购一般聘请中介机构操作，有一套相对成熟的定价模式和操作模式，标准化程度高，而在我国情况则不然。目前我国以各种中介组织和社团为主题的社会中间层的发展既不充分又不规范，甚至还缺乏基本的明确的法律地位。自然，对国有中小企业价值评估的重任是现有的中介机构所不能胜任的。实际情况是，政府在其中起了相当大的作用，在很大程度上包办了本应由中介组织完成的工作。其间政府往往在关系运作、企业内部人际平衡方面着墨甚多，倾向于自己操作，使得收购行为缺乏科学性，过高估计或过低估计企业资产的情形时有发生。

由此可见，在保障国有资产保值增值的功能上，目前政府行为的过度介入适得其反。这其实提醒我们，政府固然具有保障国有资产保值增值的职能，但是直接介入管理层收购中关于国有中小企业的资产评估是不科学的，是以不恰当的政府行为方式运用了政府权力。笔者认为，政府在这个过程中，科学的做法就是把自己定位成一个监督的角色，国有中小企业资产的评估还是应交由专门的中介机构来做。考虑到相关中介机构在中国的状况，政府还应积极引导其发展，把本属于中介组织的任务退还给他们，真正做到“有所为有所不为”。

三、政府行为的异化可能性

前面我们分析了政府行为的正当性及其体现。这里我们探讨政府行为的异化可能性，以期更加清晰和全面地展现政府行为。

(一)政府行为的内部异化

几乎大多数对国有企业管理层收购中的政府行为的分析都是从政府具有良好意愿的假设出发，本文前面的论述思路也基本上沿着这样的假设。但是，作为一个有组织的政府与任何一个经济生活中的个体一样，都在一定程度上有着自身的利益，都是一个“经济人”。这就使人不得不思考这样的一个问题：政府是否会有“不良好”意愿的时候?笔者将这个问题称为政府行为的内部异化。

其实，随着“政府失败“的发生已有人开始怀疑政府的公正性和有效性了。以布坎南、施蒂格勒等为代表的公共选择理论和政府管理经济学的学者们认为，现实生活中的政府并不像传统经济学理论中所设想的那样，是以社会利益最大化为目标的。在现代社会，担负着公共管制和利益再分配职责的政府往往成为权力寻租者活动的对象。一旦政府成为寻租活动中的一员，那么就可能利用行政法律手段来谋求自己或其他特殊利益集团的利益，正如施蒂格勒认为的那样“国家——国家机器和国家权力——是以社会中每个产业潜在的资源或潜在的威胁”。于是政府就成了被私人利益集团“俘虏了的政府”。在国有企业管理层收购的实践中，地方政府的权力寻租也不是不可能的。就我国国情而言，绝大多数的国有企业都是借助管理层收购产权改革方式，来摆脱亏损，甚至连年亏损的状况。这些国有企业对地方政府而言，在财政税收上的贡献往往几乎没有，甚至成了地方政府财政上的包袱。一旦实施管理层收购首先解脱的是地方政府，如果经营得不好则与政府无关，若经营好的话尚可对政府财政有所贡献。而对于要实施管理层收购企业的管理层而言，目标企业当然是物美价廉的好，若不能物美价廉，价廉就是最吸引他们的地方了。况且，目前地方政府往往在资产评估方面有着举足轻重的地位。于是，将要进行收购的管理层，就有足够的动机和理由去租借地方政府的权力了。鉴于以上分析，地方政府在既有寻租收入又有可能财政收入最大化的条件下，自然容易与管理层达成契约，完成这一“双赢”。但是，最终导致的结果就是国有企业的价值被低估，国有资产的必然流失。

(二)政府行为的外部异化

然而即便在良好的意愿下，往往由于主观因素以外的影响，在客观上仍会造成与政府意愿背离。对此，笔者称之为政府行为的外部异化。对于这种异化，这里将借助国有中小企业的家族化理论加以分析。该理论认为，在中国长期以来的家族主义影响下，国有中小企业内部还发生着另外一种在世界其他国家很少见到的非正式组织的存在形式，那就是家族主义亲缘网络，同时衍生非正式制度与正式制度的对抗。正式制度的执行结果，决不是正式制度原来以理性安排的那个制度文本所规定的结果，而是正式组织与非正式组织、正式制度与非正式制度相互进行博弈的结果。也就是说，正式制度总被不同程度地“修改”执行，存在着事实上的“制度弹性”。

具体到国有中小企业管理层收购中，表现为政府为管理层收购所构建的种种政策法规，当内化为中小企业滋生实际执行的制度时，实际上是已被“修改”过的。而这恰恰是被异化了的政府行为的体现。反观这一异化过程，似乎是必然的。因为只要存在组织就有组织矛盾；只要存在正式组织就会产生正式组织和非正式组织的矛盾；同样只要存在正式制度，就一定会产生非正式制度与之抗衡。由此可见，这种家族网络或非正式组织是政府权力无法达致的社会场域。