浅谈农村社会保障法制的创新

[摘 要]农村社会保障法律制度，是我国新农村建设的必然要求和重要保障。我国目前的农村社会保障法律制度，存在着体系不完整、内容不完善、覆盖面小、保障水平低、实施效果不理想等诸多缺陷，需要在立法、执法、司法、法律监督与其他配套制度等方面，不断进行创新，以保障并促进我国新农村以及和谐社会的创建。

[关键词]新农村建设 农村社会保障 法制缺陷 法制创新

基金项目：安徽科技学院引进人才课题“我国新农村建设的经济法治研究”(编号：SRC200695)的研究成果之一

作者简介：胡小明，男，江西遂川人，法学硕士，安徽科技学院管理学院讲师。

健全、完善社会保障法律制度，使农村社会保障规范化、法制化，是农村社会保障顺利推进的有力保证，也是社会主义新农村与和谐社会的必然要求和重要保障。当前，我国的农村社会保障法律制度，存在着许多的缺陷，严重滞后于社会的实际需要，急需不断创新。

一、我国农村社会保障法律制度的缺陷

农村社会保障制度，直接关系到占我国人口绝大多数的农民的基本生存权利，是一项重大而复杂的系统工程，具有复杂性、艰巨性与长期性，离不开规范性、普遍性与稳定性兼备的法律的规范与保障。而且，现代社会保障，本来就是国家通过立法确立的一种社会制度，与法律制度之间存在着天然的紧密联系。因此，农村社会保障的建立、健全，当然需要相关法律制度的完善。

目前，我国的农村社会保障法律制度，笔者认为，还存在着下列缺陷。

（一）体系不完整。

农村社会保障法律体系，是由一个国家的全部农村社会保障法律规范按照一定标准分类组合所形成的，具有一定纵向结构和横向结构的有机整体。其纵向结构，是由不同效力层次的各种法规，按照效力层次的高低顺序所组成的“宝塔式”结构，即宪法所统辖的各专项农村社会保障法律及以下各层次农村社会保障法规的组合。其横向结构，是由全部农村社会保障法律规范按照一定标准所划分的若干项农村社会保障法律制度所构成，包括社会保险法、社会救助法、社会优抚法与社会福利法。

我国当前的农村社会保障法律，体系很不完整。从纵向结构看，除了中央国家机关制定的少数法律、行政法规以外，大部分是一些地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范性文件，地方各级人大及其常委会制定的法律规范，却十分少见。从横向结构看，它包含社会保险法（例如基本养老保险、新型农村合作医疗、农村医疗救助）与社会救助法（五保供养与最低生活保障）的部分法律规范，缺少农村失业保险、生育保险、工伤保险、社会优抚与社会福利方面的法律规范。

（二）内容不完善。

已有的农村社会保障法律规范，还存在着一系列明显的缺陷。

1．空缺与矛盾多。由于立法缺乏统筹规划，散乱而不统一，法律规范中规定的保障项目不齐全，保障的对象、保障的标准、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等问题，也缺乏明确的规定。筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制与监督机制都不健全。

2．立法层次低，权威性、连续性与稳定性不够。根据我国立法体制与行政管理体制，地方各级政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范，法律地位低于地方性法规，适用范围十分有限。加上政出多门，立法的随意性大，而农村社会保障中所涉及的社会关系十分广泛而复杂，立法的权威性、连续性与稳定性就难以满足实际的需要。这就容易导致“头痛医头，脚痛医脚”以及“上有政策，下有对策”的后果，不利于农村保障社会保障的长期、稳定发展。[1]

3．收支平衡、略有节余的原则与以县级区域为实施单元的规定，使社会保障水平直接受到各地经济发展、财政实力、农民收入与参加率等因素的影响，实际上是认可并增强了社会保障中不平等、不公平现象的合法性，不利于社会整体的长期稳定与可持续发展。

4．覆盖面小，保障水平低。

农村不仅没有城镇居民享受的失业保险、生育保险、工伤保险、社会福利等待遇，已有的养老保险、新型合作医疗、最低生活保障等项目，覆盖的地区与人口也十分有限。绝大部分老年人未能享受社会养老和医疗保险，老年贫困问题日益突出。失地农民的社会保障在相当多的地区还没有得到落实。

与城镇居民的保障水平和农民的实际需要相比，目前的农村社会保障水平，明显偏低。相关数据显示，自2005年起到2007年，国家连续三年提高企业退休人员基本养老金，企业月人均养老金从714元提高到963元。农民的养老保险，中央财政的投入为零，实际是完全积累的个人账户，保险金的水平与交费多少直接挂钩，也就是自己缴费养老。[2]参加新型合作医疗农民的医疗费用补偿，需要符合起付线、补偿范围、补偿比例和封顶线等多方面的条件。一年内累计得到住院医药费的补偿，最高限额为1，5～2万元，最多是实际支出的35%。这样的保障水平，不能从根本上帮助农民抵御患大病的巨额经济风险。

（三）实施效果不理想。

由于立法的缺陷，加上执法不严与监督乏力，农村社会保障的实施效果，往往与预期目标存在明显的偏差。农村社会保障的实践，面临着基金的运营不安全、农民的逆向选择、保障功能弱等困难和问题。新型农村合作医疗实践所遭遇的种种尴尬，例如对医疗机构的监管困难、保险经办机构管理与服务合一的难题、保障资金的短缺、医疗费用不合理增长，就是比较有力的证明。[3]

二、我国农村社会保障的法制创新

根据我国和谐社会与科学发展观的本质要求，我国的农村社会保障法律制度，要在立法、执法、司法与法律监督以及其他配套制度等方面，与时俱进、不断创新。

（一）加强立法工作，不断完善法律体系。

这需要注意以下几点：（1）坚持合法原则。不得违背现行宪法、法律、行政法规以及其他上位法的规定与精神，要依据法定的职权和程序立法，维护法制的统一与权威。（2）坚持科学立法的原则。遵循实事求是、因地制宜的原则以及社会保障的发展规律，从我国的实际情况与广大农民的基本生活需要出发，以全民社保体系的建立为目标，坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，合理规定农村社会保障的保障项目、保障对象、保障标准等内容，逐步扩大社会保障的覆盖范围并提高社会保障的水平。（3）提高立法的层次，加强立法的统筹规划。基于农村社会保障的重要性、复杂性与长期性，全国人大及其常委会应当处于立法的主导地位，要充分履行自己的立法职责，同时加强全国立法的统筹规划。（4）修改、完善有关法律规范的内容。注意农村社会保障法律规范与其他法律规范的协调，对农村社会保障的筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制与监督机制、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等相关问题，作出合理而明确的规定。（5）不断进行规范性文件的整理。对地方各级国家机构颁发的、影响社会保障法律体系的完整性和适用便利性的通知、答复、意见、解释等规范性文件，及时进行彻底的清理，尽快建立城乡统一的社会保障制度的基本框架。（6）坚持发展的原则。要根据社会形势与农村社会保障的发展，不断对有关法律规范进行必要的制定、修改和废止，注重稳定性与灵活性的有机统一，以保证法律的适用价值。

（二）强化农村社会保障法律制度的实施机制与监督制度，做到严格执法。

这应当做到以下几点：（1）大力学习和宣传贯彻法律，使社会成员、各经济组织、政府各部门树立起社会保障法律意识，并能依法维护自己的社会保障权利和履行社会保障义务。（2）各级政府及其职能机构应严格守法，打造贯彻执行法律的社会环境，推动农村社会保障事业的健康发展。（3）政府履行农村社会保障职能的各机构严格执法，做到执法必严，违法必究。对拒不缴纳法定的社会保障费、拒不履行支付社会保障金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保障基金的行为人， 应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任。（4）创新法律监督的制度、方法与途径，强化对社会保障的法律监督。要把国家监督与社会监督相结合，建立对社会保障的管理机构、经办机构、其他服务机构以及监管机构的全面监督制度，拓宽当事人以及人民群众监督的途径和渠道，采取简便易行、灵活多样的信息沟通方式。例如，设立对社会保障事项进行检举、控告、申诉的电话专线与网络邮箱，专门受理社会保障方面的争议与投诉；建立县、乡、村分级定期公示的制度，把社会保障的实施情况作为政务、财务公开的重要内容，建立农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权；建立社会保障纠纷的首问责任制与责任追究制。[4]

（三）注重落实各项配套措施，建立高效的农村社会保障工作制度和体系。

（1）建立政府责任机制，强化政府的规划、引导和管理职能。实行全省统一规划、规范和管理，建立有效的引导机制；积极引导社会各界投入农村社会保障事业的建设；切实解决重点人群的社会保障问题；进一步重视农村社会保障工作的管理与服务，提高效率和服务水平。（2）加强农村社会保障的档案管理和信息化建设。建立现代化的信息网络系统，建立健全各种专业分析预测预警机制，采用先进的管理手段，提高资源调度工作能力。（3）本着精简、效能的原则，切实落实经办机构的人员编制和经费，加强基层管理机构和服务网络的建设，全面提高经办能力和水平。

（四）改革现行的法律服务体系和司法救济制度，强化农村社会保障纠纷的救济制度。

1．加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。加强乡镇司法所建设，适当提高司法所工作人员的待遇，鼓励并督促他们为农民提供更多的法律服务。扩大法律援助的范围，将农村社会保障争议纳入其中，增加相应的必要投入。

2．简化基层法院及其法庭的办案程序，改变坐庭审案的办法。

3．适当调整基层人民法院的人员安排，充实民事法庭的法官队伍，提高劳动和社会保障案件的审理速度与质量，使当事人的合法权益受到不法伤害时能够及时获得有力的司法保护。

4．在不违反法律的前提下，法官可以行使自由裁量权，对农村社会保障案件（尤其是社会保障的行政诉讼案件），恰当运用举证责任倒置的证据规则，以缓解农民举证的困难。[5]

三、结论

当前，我国的有关法律制度，仍然存在着不少的缺陷，影响了社会保障应有功能的体现与发挥，也难以适应我国建设新农村、创建和谐社会的客观要求，亟需不断创新。农村社会保障的法制创新，要从完善立法、严格执法、强化权利救济、健全工作制度等方面，统筹规划、稳步推进。这项艰巨、复杂而长期的系统工程，是创建和谐社会的必然要求与重要保障，对于国家的长治久安、社会的不断进步，具有重大而深远的意义。

参考文献

[1]参见程艳，和谐社会视野下我国社会保障制度的完善[J]，政治与法律，2007（2）

[2]参见杨玉华，安徽金寨县“试水”城镇居民合作医疗遭遇尴尬[N]，经济参考报，2007-01-15(4)

[3]屈凤丽，安徽严管“新农合”[N]，合肥晚报，2007-10-23(3)，

[4]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N]，人民日报2006-10-19(1)

[5]贾俊玲，加强农村社会保障法制建设，http://www，cnss，cn/xyzx/tjdd/200709/t2007 0929_161078，htm