开征燃油税 构建绿色税收体系

王来军

[摘 要]随着经济和社会的不断发展，我国的环境保护问题日显突出。如何将经济发展与环境保护有机地统一起来，从而实现国家经济的可持续发展，是我们面临的一个重要课题。燃油税的开征讨论至今已经有十年，作为筹集财政收入的形式和国家调控经济的手段，燃油税的开征可以而且应当在可持续发展中发挥其应有的作用。

[关键词]绿色税收 环境保护 燃油税

绿色税收也称为环境税收，是指国家为了实现宏观调控自然环境保护职能，对单位和个人无偿地、强制地征税的一种特殊调控手段。自1970年以来，西方发达国家便掀起了绿色税制改革的浪潮，并且取得了显著成效，建立了完善的绿色税收体系。长期以来，我国以排污收费制度作为控制污染的主要手段，没有专门的、系统的以环境保护为目的的税收制度，只是在一些税种中有一定的环境保护的性质和功能，难以适应我国生产方式和经济发展思路的转变。随着中国经济的高速增长，能源消耗越来越大，我国已经成为世界上第二大石油消费国，同时汽车保有量迅速上升。道路基础设施建设已无法满足社会需求，大排量高耗油汽车超常增长，汽车尾气排放大量增加，环境污染日益严重。通过开征燃油税，创建绿色税收体系来解决上述问题将是我们必然的选择。

一、开征燃油税对我国构建绿色税收体系的意义

（一）开征燃油税有利于节约能源

一直以来，我国一直采用的是高投入、高能耗、低产出的粗放型经济增长方式，由此带来的是能源的枯竭、环境污染的快速恶化、比较优势的逐渐丧失和国家经济命脉严重受到他国的威胁等一系列问题。特别是石油，它属于不可再生的稀缺资源，石油产品的消费对生态环境的污染又十分严重；我国石油资源又较为匮乏，加上长期以来对有限资源的过量开采，导致大部分油田产量逐年递减，石油供给与急剧增加的消费需求之间矛盾突出。以油耗为税基的燃油税把汽车用油量和税负水平相结合，可以有效限制私人车辆的使用，达到缩小拥挤外部成本和污染外部成本的效果，从而节约宝贵的石油资源，保护环境，符合可持续发展的战略要求。

（二）开征燃油税有利于降低征收成本，提高征收效率

在费改税前，税务机关与交通稽查征费部门是两套机构。费改税后，两套机构的职能兼并，由税务机构单独完成。如此利用现有的资源平台精简机构，提升工效，可大大降低征收成本，实现资源效率的最优化。开征燃油税原来的收费人员将被重新安置，也会大大减少政府财政开支。同时，从全国范围看，政府征收的燃油税与以前征收的养路费、路桥费等收费的额度相差不大，这样不仅有效地保证了应有的费源，还优化了资源配置，简化征收环节和程序，提高工作效率。

（三）开征燃油税有利于私家车市场和汽车工业的良性发展

据业内人士分析，家用轿车平均每年行驶程在1到2万公里之间，平均耗油量为每年1吨左右。征收燃油税，每升汽油价格会上涨1.25元左右，每升柴油价格会上涨0.95元左右，油料费用将成为使用汽车的主要成本。一些单位里程油耗量低的车型尤是微型轿车将会大受欢迎，进而鼓励汽车企业致力于开发低油耗的产品。另外，旧车辆油耗较高，交的燃油税将增加，这将促进汽车更新换代，有利于汽车工业的发展。

（四）开征燃油税符合公平税负原则

养路费是按吨位和运营收入方式计费征收的，实际是一种定额费，不管跑不跑，都要交费；不管跑多少，都交一样的费，难以体现“多用路、多交钱”的公平原则。同时，与经济效益脱钩，由此带来超载严重和载重作假等管理问题。开征燃油税后，车辆在道路上行驶路程愈长，耗油量就愈大，缴纳附加在燃油中的燃油税就愈多，体现了“用路者交税，多用路者多交税”的公平税负原则，这是一种能够体现市场经济规律的收税方法。

二、当前开征燃油税所面临的问题

对于燃油税政策的出台各方均呼声甚高，但燃油税政策拖了十几年却依然难以出台，认真分析不难发现主要由以下几点所致。

（一）油价高

2004年以来，国际原油价格持续大幅上涨。进入2008年，国际原油价格又不断创出历史新高，1月2日，纽约商品交易所原油期货价格首次突破100美元/桶。而现在油价更是高达136.1美元/桶。

（二）各利益主体之间的利益分配问题

1．中央政府与地方政府之间的利益协调难。现在全国每年征收的养路费达上千亿元，此外还有公路客货运附加费、公路运输管理费、过路费和过桥费等各种各样的税费。这些费用分别由交通、建设、公安等部门收取。这些部门的收入中相当部分属地方政府所有。改征燃油税后，这笔收入将全部上交国家财政，地方政府的资金管理权限和使用权限必然会被削弱，从而影响地方政府实际利益。

2．各部门之间的利益协调难。部门利益纠缠不清，是导致燃油税改革一再流产的主要原因。燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车等许多行业，涉及公路养护、交通运管等多个行政部门，各方利益就像一团乱麻纠结在一起。燃油税改革后，势必影响到各相关行政部门的现有利益格局。

3．路桥费的处理比较难。近年许多地方政府采用贷款、合资、利用外资等修建了不少高等级公路和桥梁，原计划依靠收取养路费、过路费、过桥费来偿还欠款。征收燃油税后，对这种借债修建的路桥是否允许继续收费，如果不再收费又将如何还债，值得研究。

4．养路费收费人员安置比较难。公路交通收费站卡已运作多年，已有一套健全的机构和一支庞大的收费伍。据统计，全国养路费征收人员约有30多万人，其中，靠收费供养的人员比例相当高，编内与编外人员倒挂现象相当普遍。养路费改征燃油税后，公路上原来靠收费吃饭的这支庞大队伍作何安置是一个难题。

（三）税收制度设计的技术问题

1．征税范围确定难。养路费改征燃油税后，燃油税征税范围的确定存在三个方面难题：首先，除了公路车辆用油外，还普遍存在非上路车辆用油即烧油不上路的情况。如果与车辆用油一样纳税，显然既不公平又不合理。如果对这些部门的用油免予征税，又容易产生某些单位以非上路车辆用油名义购油后，倒卖给上路的车辆使用。其次，目前我国有不少交通工具并不使用汽油、柴油，而是利用燃气、电能、太阳能，对这些上路不烧油的交通工具，要不要征收燃油税，也要考虑。最后，目前军队、党政机关、社会团体的车辆以及公交车辆免交养路费。改征燃油税后，对这些车辆的用油是否继续给予免税待遇，如果给予免税待遇，对相关的漏洞如何防范也值得研究。

2．征税环节选择难。燃油税的征收环节，既可以选择在生产、进口环节，也可以选择在零售环节。在生产和进口环节征收的优点是有利于实施源头控管，减少税款的流失，节省征收成本，并提高征管效率。弊端是加重了生产企业的税收负担，导致其资金周转困难，同时可能会加剧燃油的走私现象。另外，由于燃油生产企业比较集中，地区分布极不平衡，所以在生产环节征收燃油税，不利于平衡各地方的利益。如果选择在零售环节征收燃油税，虽然既可以减轻生产企业负担，又可以避免燃油走私现象，但由于目前我国机动车辆用油有部分不在零售加油站购买，同时燃油销售渠道多种多样，加油站数量众多，许多加油站账目不全，必然加大燃油税征管的难度，不利于税款的足额征收。

3．税率制定比较难。关于燃油税税率高低问题，目前有两种意见：一是实行高税率，以促进节能环保；二是实行低税率，以稳定油价。但税率过高，既会增加我国石油产品的税负，不利于石油产业的发展，又会因油价过高而让消费者难以接受。如果实行低税率，将无法有效抑制能源的消耗，燃油税的节能环保作用将无法得到发挥。

三、 开征燃油税所面临问题的应对策略

（一）尽快出台燃油税

各种迹象表明，国际基本的能源局势已经发生了变化，高油价时代已经来临；加之国内中国石油与中国石化的双寡头垄断格局，在规避石油价格风险方面缺乏足够的动力。在国内外的双重力量影响下，决定了油价难以下滑。借鉴国外征收燃油税的经验，实行高油价政策，既可以抑制燃油的消耗，又能够促使汽车节油技术的发展和小型节能车型的普遍使用。所以，开征燃油税引起油价的上涨并不会影响我国经济发展的全局。相反，油价上涨的“积极效应”可以促使消费者节约用油，可以缓解我国对石油的需求。其次，燃油税不是简单的加税，而是上缴方式的改变，即从交纳养路费改为缴纳燃油税。如果税率确定适当，对绝大多数车辆来说费用负担并不会明显增加。在油价高位时开征燃油税不会对汽车消费者带来额外的负担，不会对消费者心理承受能力造成冲击，反而能够增强消费者的责任意识和风险意识。

（二）在生产环节征收

通过权衡在生产环节征税与在零售环节征税两者的利弊，燃油税应在生产环节征收。这是因为，我国燃油生产比较集中，中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司集中了我国90%以上的成品油生产，并且这两家公司都属于中央国有企业，监管体系健全，内部治理规范，财务制度完善，有利于燃油税征收管理。因此，在生产环节征收燃油税，征管难度较小，能够保证税款足额征收。

（三）关于各方面利益的协调问题

燃油税在制度设计上为共享税，由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例；其次是使用一揽子解决方案确定不同地区的征收额度，即在统计各地近几年养路费征收量和油品销售额的基础上，计算出其各地占全国总量的综合比例，以各地占比乘以燃油税总收入的地方分成数，得出各地的实际分成数；中央部分由财政部在农业、交通、税务、海关等部门进行分配；为避免中央侵占地方收人，中央与地方的燃油税收入分配以季度结算为宜；农业占比以各地的粮食产量为权重，交通部门的分成收入用于公路管理支出，海关用于缉私支出，税务用于征管费用。对于地方利益不平衡问题，则通过财政转移支付予以理顺。

（四）实行免税、先征后返或财政补贴政策

燃油税对所有用油统一征税，为了解决非公路车辆用油、农业用油以及减免养路费的车辆用油的税收负担问题，应分别实行免税、先征后返或财政补贴等优惠政策。第一，对那些不上路的非上路车辆用油，应采用免税或先征后退等办法予以解决。第二，对农业用油，为了不增加农民的负担，可采用先征后退或财政补贴的办法。第三，对城市公交车辆用油和公益性用油，也应予以适当的财政补贴。第四，对那些上路不用油的交通工具，包括燃气车辆、电动车辆、太阳能车辆等，可以免税，以鼓励节油汽车的发展。第五，对行政事业单位、社会团体的车辆用油不再实行优惠政策。

参考文献

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