美国高等教育战略管理兴起的背景、原因及发展轨迹

孙长青　张秋立

摘要：美国是世界上最早把战略管理技术运用到高等教育领域的国家。美国高等教育能有今天的成绩，与其最早开始创新观念，重视进行战略管理是分不开的。本文系统梳理了美国高等教育战略管理兴起的背景、原因及发展轨迹。

关键词：战略管理，高等教育，发展轨迹

中图分类号：G531

文献标识码：A

文章编号：1001-8204(2009)01-0096-04

一、美国高等教育战略管理兴起的历史背景

美国高等教育开始重视进行战略管理深受美国政治、经济、社会、科学文化等环境激变的影响，是美国社会发展变革中的必然产物。

(一)过渡时期：20世纪初～40年代

高等教育战略管理的产生与美国高等教育战略管理在一所高等学校内部自发产生的一个重要前提是高等教育进入大众化、市场化、科技化时代，外界环境复杂多变，高等教育以及高等学校规模越来越大，资源稀缺，由此而导致的高校间竞争不断加剧。从20世纪初到20世纪40年代这段时期是美国高等教育从精英高等教育阶段向大众化阶段的过渡时期，大学面临扩大招生的平等主义压力，许多高等学校规模开始不断扩大，外界环境及管理的复杂性不断增加，自由放任的囿于高校内部的经验式管理开始遭到挑战。

这一时期，各级政府和社会机构在增加对高等教育投入的同时，加强了对高等学校管理的控制，并对高等学校提出了“质量”和“效率”的要求。在这样的背景下，美国高等教育发生了一场以泰勒的“科学管理理论”为指导的管理变革。其直接动因是美国高等教育史上长达30年之久的“院校调查运动”。在强大的外部压力下，高等学校“被动地”、“不情愿地”被卷入了这场声势浩大的运动。为了应对外部持续不断的调查和认证，部分大学成立了认证自我评估小组，任命专职人员从事“自我研究”。内容包括本校使命声明、历史、任务和宗旨，并收集数据以显示本校达到其自定的质量指标。认证机构则通过学校的自我评估来衡量院校的学生结构、师资质量、专业结构、课程设置及学生学习和学生服务等。评估内容还包括校园规划建设、组织、财政、科研和社区服务。“院校调查运动”一直持续到20世纪40年代，它的直接影响是促成了美国少数高等学校“被动”地开始了审视自己的教学、管理质量和效益，开始有组织的院校研究实践，高等学校也开始从“经验管理”向“科学管理”过渡和转变。

(二)黄金时代：20世纪50年代～70年代初

第二次世界大战结束后，美国高等教育迅速扩张，进入了一个空前的发展阶段，尤其是从1955年到1974年的20年是美国高等教育历史上最富裕的时期。美国哈佛大学校长纳善·普希金把这一时期称为“美国高等教育最幸运的时期”和“美国科学的黄金时期”。美国高等教育在这个时期全面迈入大众化阶段，学生规模不断扩大，校园面积不断扩张，课程和管理结构日趋复杂。

据统计，从1955年到1974年这20年间，美国高等学校数从1851所增加到2175所；在校学生数从250万增加到880万；学校平均规模由1321人增加到2175人，学生占同年龄组(18－24)的比例从14.3％增加到29.8％。为了适应学生激增的需要，美国高等教育的物资设施增加了一倍，在这20年间所修建的校舍比先前200年所修建的还要多。州立师范学院升格为文理学院，私立两年制学院发展成为四年制高校，规模不大的专门化的州立大学变为大型的综合性大学。优秀的私立大学增设了新的研究生教育专业，科学研究的规模增加了三倍，知名的州立大学要么在本地区创办小型分校，要么眼睁睁看着大规模的新的竞争对手出现于本州的其他地方。更为重要的是，由地方资助的两年制社区学院大量出现，为美国高等教育创造了一种全新的学院教育形式。而且，根据美国国家科学基金会的数据，1955年全美高校的研究与开发经费为3.12亿元，到1974年这个数字窜升到30亿元，20年里增长了近10倍。在高校的研究中，1955年联邦政府资助的占54％，到1974年达到66％。在1955～1964年的10年间，仅基金会的资助就增长了5倍，校友和商业企业的资助也成倍增长。

(三)冰河时期：20世纪70年代－80年代中期

20世纪60年代末70年代初，由于美国一些社会问题日趋凸显，崇尚自由和不受约束的教师和学生们对于越南战争、人权运动和言论自由有诸多自己的看法，他们急于寻找机会释放自己的情绪，以及在大学内部学生们对于不断扩大的学生规模、非人性化的教育方式、教师热衷于做一名“学者(scholar)”而不是“教师(professional)”感到忿忿不平，于是在全国范围内爆发了大规模的学生骚动，1969年至1971年间学生抗议活动达到顶峰。这场政治风波致使美国高等教育大发展的泡沫炸裂，到70年代中期，美国高等教育战后所经历的不同寻常的增长趋势开始减缓，到80年代，进入了一个艰难的衰退时期。西方学者一般将这个时期称为“生存时期”或“令人大为不安的‘冰河时代”。

在这个时期，科学技术的发展、人口结构的变动、办学经费的短缺、学生人数的下降、学术课程的陈旧、政府投入经费的削减等，都使高等教育的发展陷入了前所未遇的困境。各种规模的学院和大学，不论是公立的还是私立的都潜藏着深深的危机，成百的学院和一些大学已经接近破产的边缘。此外，由于学生游行、不时发生的校园暴力与破坏活动以及学校管理人员和教师在捍卫学术自由和秩序方面所表现出来的软弱和迟钝等，使公众对高等教育再次失去了尊重和信心，社会各界对高等教育的质疑与批评铺天盖地，大学的社会形象大为折损，太学变革迫在眉睫。

(四)普及时代：20世纪80年代中期～90年代以后

从20世纪80年代中期开始，美国高等教育经历了由“大众化”到“普及化”的过渡阶段。此间美国高等教育表现出三个方面的基本特征：一是高等教育规模继续扩大。2000年高校入学人数比1980年增长了21％，但每个学校学生规模基本保持稳定，甚至有所缩小。二是政府和社会对高等教育的投入力度明显减少，高校办学的财政负担向学校和学生转移。三是生源竞争更加激烈。“传统学生”生源继续减少，这些年龄的学生经济状况、种族和受教育背景也在发生相应的变化。私立院校与其他第三级高等教育机构与传统的学院和大学除了在公共基金方面的竞争外，在争夺学生生源方面也展开了激烈的竞争。

在这个阶段，美国高等学校对于改进管理、提高效率、采用营销策略等所采取的种种努力仍在继续。一方面，考虑到“节流”的压力，一些高校不得不裁减教师、行政人员，削减一些课程计划。另一方面，与以往任何时期相比，高等学校更加意识到，仅仅关心学校内部的过程、资源和目标是远远不够的，他们必须了解当前及未来经济、社会、文化等

发展状况，并且对它们所服务的外部的“顾客”有充分的了解，这对一个院校的生存与发展尤为重要。于是，学院或大学现在不仅被认为是一个开放的系统，同时它还被认为是一个战略组织。因此高等学校面临调整办学思路和优先发展目标，明确“客户”，改革课程，以取得在“高等教育产业化”的环境中觅得自己的战略性位置。

相应地，美国院校研究除了在教师工作量研究、课程与教学项目评估、学校资源的分配政策研究方面发挥作用外，还格外关注院校外部环境的变化和发展趋势，采取环境扫描的技术和“SWOT”分析，为高等学校实施战略管理献计献策。战略规划在院校研究的任务中逐渐占据了非常重要的位置。自此，战略规划研究越来越受到美国高等教育理论与实践界的重视，并成为美国各大学应对挑战的行动趋向。大部分美国高校都尝试建立某种形式的战略方针与规划。有许多院校适应于战略方针与规划的理念，通过一系列富有创意的决策使之接近于校园的主流文化、领导机构的管理风格和学校内部的管理过程，并因此而赢得了更有活力的教师队伍、更精明的管理团队、更好的声誉、更高的教学质量、更多的学生和更大的资金投入。现在，美国的教育机构运用战略管理思想与技术的能力已经走在了其它组织的前面，正如卡内基一梅隆大学前校长理查德·萨尔德直言：“我相信我们比我所知道的任何一家公司在战略管理方面都做得更好。”

二、美国高等教育战略管理兴起的原因

如前文所述，高等教育战略管理的前期发展阶段战略规划最早产生于美国高等教育发展史上“黄金时代”过后的“冰河时期”，是美国高等学校应对“说明责任”、财政削减、生源减少、裁撤与重组、科技发展、国家经济停滞、政治控制加强等一系列外界环境变化因素影响的必然产物。具体来讲主要有以下几个方面：

(一)问责的压力

随着“黄金时代”美国高等教育规模的急剧扩张，直接导致高等学校内部组织的复杂性和办学经费的庞大预算，传统的院校管理模式难以适应这种变化，至70年代初，许多高校的管理陷入混乱，高校领导者遭受了来自内部和外部的批评和指责。这导致人们开始反思传统的高等教育哲学与高等学校管理问题，探索新的管理哲学和管理模式，以促进高等学校管理的科学化，从而直接引发了一场史称“高等教育管理革命”的历史性变革，其重要原因就是“问责”的压力。

在这一时期美国加大了投资高等教育的力度，但是“天下没有免费的午餐”，政府的巨大投入意味着高校承担着巨大的公共责任，这就要求学校必须要给政府和纳税人一个有说服力的交代，来证明自己在人力、物力和财力等资源方面消耗的有效性和合理性，高等学校开始面临前所未有的“问责”的压力。

“问责”的压力，不仅改变了美国传统高等学校办学思想和管理结构，而且还直接地刺激了学院和大学开展组织化、制度化的院校研究活动，收集能够反映本校办学质量和效益的“绩效指标”，以应对高校规模扩张带来的管理问题，解释自己履行“问责”的表现。

(二)财政的削减

随着“黄金时代”的结束，“冰河时期”的来临，高校开始面临巨大的财政压力。这一时期美国通货膨胀带来的经济不景气，使得联邦政府、州及社会基金组织面临巨大的财政压力，政府和社会对高等教育的投资增长率总体放缓。联邦政府又在1972年《高等教育法修正案》中提出佩尔助学金项目。这个法案改变了学生资助政策和过去的发放办法，将对学生的资助直接给予学生本人而不再经过学校这个中间环节，从而使学生掌握选择学校和专业的主动权。联邦机构和立法部门同时开始采用“高中后教育”的术语，这导致了有资格提出资助申请的院校数和学生数都有了巨大的增长，享受资助的面扩大到包括赢利教育机构在内的短期职业培训。所有这些变化，导致了传统高等学校的财政压力进一步增大，高等学校之间的生源竞争日趋激烈，许多高等学校管理者和决策者更加重视开源节流，对内注重挖掘潜力、提高效益，对外寻求更多资助并积极扩大学生的生源市场。

(三)生源的减少及学生构成的变化

1961～1975年间，美国人口出生率下降了15％，这是美国历史上出生率下降最严重的时期，这一下降比率是20世纪30年代经济衰退时期人口出生率下降比率的两倍。1978年，美国18岁年龄段该上大学的年轻人数量在上升到最高点后开始下降并急剧减少，给美国高等教育的稳定发展造成了巨大的压力。1979～1994年间，美国18岁人口的数量减少了100万，约合1／4，而且18岁年龄段人口的构成也发生了很大的变化；首先，白人学生逐渐减少，黑人学生不断增加，西班牙裔学生以及亚裔学生人数也逐年上升；第二，学生的年龄不再仅仅限于17～24岁之间，这一变化迫使大学不得不为此极大地调整其角色，由传统的教导青年后期的大学生转变为教育青春期后各个年龄段的人们。第三，由于时代的变革和高等教育费用的升高，以及大众化高等教育时代接受高等教育的人口在社会等级、民族背景和学术旨趣等方面越来越显示出的差异性，致使越来越少的学生在一所学校连续念完四年的大学，越来越少的学生是全日制的。1980年，美国高等教育的1200万注册学生中的40％是非全日制学生，到1990年，有超过一半的学生是业余学习的，包括一些最优秀的学生。这些变化要求美国高校必须重新设计其提供教育服务的方式，以适应其顾客的特性和不同的入学方式。

(四)高等教育内部竞争的加剧

美国高等教育发展的“黄金时代”所形成的学院和大学数量的飞速增长以及20世纪七、八十年代财源、生源的急剧缩减，促使美国高校间竞争日益增强，这就要求高校采用新的管理程序和运行方式在日趋激烈的竞争环境中获胜。具体来讲，以下几个方面的竞争表现得尤为激烈：

首先是生源竞争，包括对白人优秀青年学生的争夺和对优秀的黑人及西班牙裔学生的竞争。高等教育已经进入了一个消费者至上的漫长时期，这是一个需要学校行为作出许多重大调整的时期。

其次是对教师的竞争加剧。具有高度创新性、创造性的学者与教师的比例很少有超过1／10的，当国家对研究和新思想的依赖加强时，这1／10的人才就变得更为可贵了。由于直到20世纪90年代年轻教授获得任职的人数还是少量的，所以人才尤为稀缺。

第三，来自非学院和非大学机构的竞争加剧。这个时期，博物馆也开设艺术和历史课程，部队教授外国语和电子学，专业协会向其会员传授牙科手术，绘图设计和税法，公司如亚瑟·D·里特和王氏实验室则开展了管理和计算机软件过程研究生教育。在传统的高等学校之外，一个充满活力的、以服务为导向的、非传统的“第三部门”高等教育产生了，它尤其注重对成人进行具体的能力培训。

第四，即使在高校内部各院系之间，由于资源紧张，资源分配的优先权问题变得更加突出。对于优先权的研究，导致了规划和政策研究的重要性，一些大学从“院校研究办公室”

中分离出“规划和政策分析”的研究部门。院校研究的组织化和制度化程度进一步得到强化。从1971年开始，政府管理过程中惯用的“政策分析”开始被引入高等学校管理决策和规划之中，院校研究除了承担与数据管理有关职责外，其活动领域渗透到决策、规划、管理和评估等环节，研究范围扩大到办学定位和目标、学生特征与成就、教师特征与工作条件、课程改革与效益、院校管理与组织、基金与财务以及公共关系等方方面面。

此外，这一时期，高校开始大量地使用计算机，工业界和大学之间的合作也不断增多，迅猛的科学技术发展对美国高等教育结构产生了重大的影响。同时，美国联邦政府也进一步加大了对高等教育的政治控制力度，州预算官员、法院、联邦法律、新设的州高等教育官员以及报纸编辑都在更加积极地努力替学院和大学在管理学院和大学。超过70％的公立高校不经过烦琐的申请和州高等教育协调理事会的审批程序，是不可能开设新的教育专业的，这～审批甚至会花上三四年。

三、美国高等教育战略管理的发展轨迹

美国教育理事会(ACE 1998)在一份报告中指出，“没有规划的改革是危险的”。多年来，美国一直保持着对院校规划的兴趣。美国高等教育从第一次对其组织系统的发展进行“规划”到现在普遍重视进行战略管理，已经经历了半个多世纪。这里我们将其划分为传统的长期规划、战略规划、战略管理三个发展阶段：

(一)长期规划：20世纪50年代～60年代

20世纪50年代以前，美国高校规模很小，处于经验型管理阶段，基本没有像样的规划。教育界引入规划的概念始于20世纪50、60年代。规划最早被运用于美国高等学校扩充校园空间的努力，即“空间规划”。其目的在于为学校建筑作一个良好的设计，以满足教育发展和教学活动的需要。在高等教育领域，这一时期的规划被称为“主导规划”。1963年美国通过的《高等教育设备法》把联邦政府资助高等教育发展写进了法律。这项法令规定接受联邦拨款的条件之一，就是要求受益高校必须制定一个结合校园建筑规划与院校发展目标的综合性的主导规划。通常每个院校的主导规划概念都是在院校所在地区的人口结构和院校服务对象的构想上发展而来的，是一种从外到内的计划过程。20世纪60年代中期，“主导规划”的概念已经深入人心，大多数的院校都制定了关于校园空间发展的宏观规划。

在随后的发展中，高等教育规划活动逐渐走向综合性、未来性，一般将空间规划、项目规划和财务规划作通盘考虑以兼顾教育发展多种因素的需要。1963年，著名的罗宾斯(Bobbins)委员会提出了高等教育长期规划的问题。长期规划可谓是战略规划的前身，但战略规划与长期规划在本质上却是不同的。著名管理专家德鲁克(Peter Drueker，1980)指出，长期计划是根据今天的形势设计明天的蓝图，它强调的是“效率”，指的是“做事情要用正确的方法”。效率只是注重于组织内部系统流程的合理化，而并不涉及到外部环境。而战略规划要考虑外部环境，它强调的是“效益”，也就是指“做正确的事情”。效率与效益都很重要，但两者相比，效益显然更重要。长期规划理论进一步刺激了美国高等教育的规划活动，在六、七十年代，美国许多州都越发地重视制定高等教育的长期发展规划，为高等教育发展“黄金时代”的到来起到了极大的促进作用。

(二)战略规划：20世纪70年代～80年代

20世纪70、80年代，在长期规划和战术规划发展的基础上，美国高等教育战略规划得以诞生并逐渐得到广泛重视和应用。而且在这一时期，国际上许多著名大学也开始遵循市场经济的基本规律，注重研究高等学校内部发展的基本规律，确立自己的战略规划。

与战术规划密切关注院校的日常运作相比，战略规划通常发生在一个组织的高层，它着眼于组织发展的长远目标，同其他规划一样是面向未来的，是具有前瞻性的。但不同的是，战略规划的这种面向未来的展望，尤其关注未来的外部环境的变化。战略规划的核心是考虑环境因素对于组织或系统运行的影响。它除了关注组织或系统未来环境变化以外，还特别强调组织为了适应环境而进行相应调整的能力。概括地说，战略规划是“一所高校或企业在动荡不定、充满危机与竞争的环境中，通过对有限资源的分配或再分配而最终达到预定目标的一种新的管理思想与管理方法。”其最为核心的思想是面向未来，最为主要的环节是“环境扫描”。一个既远见卓识又切实可行的战略规划必须建立在经过认真分析整理的环境信息的基础之上。战略规划的有效性直接取决于环境扫描的能力，对环境变化趋势的精确分析能为院校获得更多的发展机会，并有助于集中资源迎接未来的挑战。

(三)战略管理：20世纪80年代末90年代初至今

20世纪80年代末90年代初，随着美国高等教育普及化时代的到来，高校面临比以往更多的挑战，比如高等教育规模继续扩大，生源竞争更加激烈，政府和社会对高等教育投入力度也明显减少，导致高校外界环境越来越错综复杂和不确定，尤其是各种突变和意外事件经常发生。在这种情况下，战略规划显露出明显的局限性，在私人部门战略管理的影响下，战略规划在美国高等教育部门发展到下一个阶段，即战略管理阶段。随着高校自主权的扩大和越发剧烈的竞争，战略管理在一些发达国家的高校里也相继受到重视。

高等教育战略管理较之战略规划，不仅仅是关注组织所面临的不断变动的内外部环境因素，进行环境分析和制定前瞻性的发展规划，而且更注重组织与环境之间的互动以及对外界环境变化的积极主动反应的而不仅仅是被动适应；强调战略管理而淡化对定量技术本身的关注；它不是静态的、一次性的管理，而是一个全面、动态的管理过程，不仅包括战略制定，而且包括战略实施、战略监控和战略评估；战略制定的过程不仅是组织高层的事，而且重视全员参与；制定战略重要，产生战略结果同样重要，思考和行动不能分开，战略制定不能从战略实施中分离出来。战略管理对战略规划的替代是一种管理模式或框架的更新。是高等教育规划发展史上新的里程碑。