浅析楚亡汉兴的行政区划原因

[关键词]楚亡汉兴，行政区划，分封制，郡县制，郡国制

[中图分类号]K23[文献标识码]B[文章编号]0457—6241(2009)18—0077—04

只有研究的多角度、全方位才能更好地揭示楚亡汉兴的实际情况。本文试从行政区划的角度，来分析探讨楚亡汉兴的原因。

一、从“分封制”到“郡县制”

行政区划是一个动态的国家管理模式，是指一个国家根据行政管理的需要，将领土划分成不同层次结构的区域，这一划分的过程即是行政区划。秦朝以前的行政区划制度主要是分封制。所谓分封制是在地方上采用“封邦建国”的办法进行管理，国王或者皇帝分封诸侯王的制度。周朝灭掉商和平定武庚叛乱以后，周王除了在王畿附近有自己直接管理的一块土地之外，在国家疆域内的其他地方，均采用层层分封来进行统治。也就是说，为确立周王朝对全国的统治，以宗周为中心，对征服地区实行大规模的封邦建国，周的同姓子弟、姻亲、功臣等贵族都得到了封国，诸侯在封国内有世袭统治权，对天子有定期朝贡和提供军役、力役等义务。各级领主除对天子有供纳和服役义务外，在自己的领地有相当大的自主权。分封制是行政区划的先河，是在当时生产力和阶级部族关系条件下，国家在广袤的土地上进行统治的适当形式，这也是“建立在以王的血缘关系为核心的一种泛血缘关系”之上的一种行政区划形式。

随着时代的变化，这种组织形式越来越不适应社会的发展要求，它是导致春秋战国时期的诸侯争霸局面出现的主要原因之一。而建立直接由国君控制的郡和县是符合历史发展要求的，郡县制因而产生。

郡县制是由春秋战国到秦逐渐形成的封建地方政权组织。春秋中期以后，由于土地私有制的发展和世袭制度的衰落，分封制以及相应的采邑制不能适应这种发展而成为一种障碍和阻力，分封制和采邑制也不便于国君统一调度国内人力物力从事兼并战争。春秋中期以后，随着分封制的衰败，诸侯国集权的加强，在地方行政管理制度中开始出现了县、郡的行政区划制度。郡比县出现得晚一点，但都出现在春秋时期。初期的郡主要设置在边远地区，经济上不如县发达，二者之间没有历史关系。战国时郡有所发展，这时的郡主要设置在各国的边地，郡的长官称守，一般由军事将领充当，这样有利于战争动员和讨伐。尽管出现了郡县制，但从春秋到战国时期，分封制始终是行政区划的主要制度，只是到了秦始皇统一六国而最终并且彻底实行郡县制。秦统一六国，罢诸侯置郡县，分天下为三十六郡，后又增至四十郡，每郡置守、尉、监，分别主管行政、军事、监察，直接受中央政府任命。一郡之内分若干县，设县令或县长，掌管全县事务，由中央政府任命，受郡守节制。

这种中央和地方关系的组织形式，成为专制主义中央集权的重要组成部分。秦朝的“大一统”是中央集权的统一，不是分封的统一。郡县制是建立中央集权的重要标志，也是中央集权制不可缺少的组成部分。郡县制有利于加强中央集权和巩固国家的统一，是符合社会发展趋势的。

但是“从真理往前走一步，哪怕是看起来极其微小的一步，真理也会产生了谬误”。秦始皇就多走了一步，他忽视了旧贵族的强大力量和他们的利益要求。秦天下初定，丞相王绾就提出“诸侯初破，燕、齐、荆等地远，不为置王，毋以镇之，请立诸子，维上幸许”。经过朝议，居然“群臣皆以为便”，要求实行分封制的意见占了绝对的上风。仍然强大的旧贵族分封的要求得不到满足，他们就附和着农民大起义来反秦。可以说，彻底推行郡县制的行政区划，是秦迅速败亡的主要原因之一。

二、项羽的“分封制”

鉴古知今，项羽的功败垂成留给后人许多思考，其失败的原因一直是学术界探讨争论的话题，总起来说主要有以下几种观点：素质说、用人说、观念说、心理说、地理说等等。笔者认为，项羽失败的原因是多方面的，而行政区划不当也是其失败的重要原因之一。

如前文所述，要求实行分封制的旧贵族力量很强大，譬如，陈胜起义后，就是以“楚”为国号，原因之一就是想利用这个国号号召贫民以及贵族抗秦；陈胜牺牲后，项梁拥戴前楚怀王的孙子熊心为王，国号仍为“楚”，新“楚怀王”与诸将约定“先破秦入咸阳者王之”，也是用“封王”来号令诸将。

开始，项羽顺应农民革命潮流，打了很多胜仗。但是，项羽本身就是楚国旧贵族，其理想就是“彼可取而代也”州(项羽本纪)，保留着浓厚的贵族意识。他的队伍中也混进了很多六国的旧贵族，他们的理想就是想割地成王，这种思想与项羽的思想不谋而合。于是，项羽便充当了这股势力的代表人物。

公元前206年四月，他在戏召集会议，分封十八王，自立为西楚霸王，都彭城，把梁、楚九郡之地作为自己的直属领地，号令天下。分封详情见下页表：

虽然项羽分封了诸王，照顾了贵族的利益，但是它不符合社会的发展方向，分封制也为他的失败埋下了伏笔。

从行政区划的角度上看项羽分封的失败，王立群先生认为有两点：错封和失封。先看一下“错封”，“所封不当，后患无穷”，首先是其人不该封而封，其次是其人该封但封地不当。他列举了分封刘邦和三秦王的例子。再看一下“失封”，他认为“功臣失封，叛乱蜂起”，列举了田荣等例子。应该讲，王立群先生分析得正确而深刻，笔者赞成这些观点。但这些解释还远远不够，作为分封这样大的事件，出现一些错误和失误是在所难免的。退一步讲，假若项羽在分封过程中避免了“错封”和“失封”，他就能够成功吗?答案仍是否定的，充其量只能延缓他的失败。不管是“错封”还是“失封”，这些仅仅是技术层面上的问题，项羽的失败还有比这更严重的战略上的原因，那就是他推行的分封制本身。历史的发展是有规律可循的，任何制度的施行都要符合社会的生产生活方式，符合人民大众的需要，符合社会历史发展的需要。因此，项羽分封中出现的错误和失误仅仅是他失败的直接原因，它们只能起到加速项羽的失败作用。就当时来看，分封制作为一种落后的行政区划制度，裂土割据，不利于经济的发展，不利于人民休养生息，是逆社会潮流而动，阻碍了社会发展。这才是他必然失败的根本原因。时势造英雄，时势也能毁灭“英雄”，就凭项羽实行分封制而言，就说明他只能是昙花一现的英雄，而不可能成为时代的代表者。

“变化最快的是人的思想，变化最慢的也是人的思想”，观念制约、束缚着人的行为，先进的思想观念有利于人们积极开拓进取，落后的思想观念禁锢僵化人们的头脑。只有找准社会跳动的脉搏，才是识时务者，才能够“顺天应民”。如果说秦始皇全面实行郡县制，忽略了旧贵族的力量和利益而导致失败，那么，项羽实行全面的分封制，就是忽略了人民的力量和社会发展的要求。秦朝的郡县制比历史的发展要求快了一步，而项羽的分封制是开了历史的倒车，比历史的发展要求慢了一步，他们都不合时宜，其结果是一

样的，都迅速地失败了。

三、刘邦的“郡国制”

“争天下者，必先争人一”。结合当时的社会情况，刘邦推行郡国制，也就是说，汉的统治者在调整秦代的郡县地方行政区划的基础上，实行地方郡县制和分封制并存的双轨制——郡国制。

下面我们从政区的设置和地方行政区划管理体制两个方面加以分析。

1.政区的设置

一方面，郡县制是符合社会发展要求的，秦朝开始建立的统一的君主专制制度，是符合历史发展方向的。汉代的地方行政区划制度，是在秦的郡县制基础上，糅合了分封制而来。西汉初，中央以下，一级为郡和王国(封国)，一级政区郡60多个，大部分是在秦郡的基础上析置的。到西汉末年(公元2年)，共103个郡、国。在郡之上，自元封五年(前106年)始，又设了13个行部，每个行部管辖若干个郡(国)。但此时的行部是监察区，还不是真正意义上的行政区。

另一方面实行分封制，刘邦考虑到保守力量还是很强大的，要照顾到他们的利益和要求。张良说：“楚兵且破，信越未有封地，其不至固宜。君王能与共天下，今可立至也；即不能，事未可知也。君王能自陈以东傅海，尽与韩信；睢阳以北至谷城，以与彭越，使各自为战，则楚易破也。”刘邦采纳了这个建议，派使者前往分封，韩、彭立即表示马上出兵。可见，当时分封制的观念仍然相当深刻。

在建立西汉的过程中分封了不少异姓王，这些封王拥兵据地，在消灭项羽的过程中，发挥了很大的作用。西汉王朝建立，政权稳固以后，开始消灭这些异姓王，以期消除他们对西汉的威胁，这个措施有力地巩固和发展了西汉的政权。秦始皇建立的专制皇权，仅仅过了十五年，就灭亡了，作为统治者不得不反思，刘邦在总结秦亡的教训时，曾认为秦没有封同姓子弟为王是秦速亡的主要原因。因此，在消灭异姓王的时候又分封了很多同姓王，而且“非刘氏王者，天下共击之”。但是，同姓王分封的结果导致吴楚七国之乱。这种现象使统治阶级意识到，同姓分封也对中央集权有严重的威胁。后来，汉武帝颁布“推恩令”，实行封侯国(县级)从王国中析出，别属于与王国相接壤的郡的政策，这样王国的土地越分越小，郡的辖区越来越大，王国的特权也被取消，至武帝以后，郡、国并称，二者没有什么实质性的区别。这就进一步削弱了王国的实力。历史证明，分封制已经是过时的区划制度了。

西汉的二级政区主要是县，还有同级别的侯国、邑(是皇太后、公主所封的食邑)、道(少数民族地区的县级政区)。西汉初年有县级政区1587个。在县以下，又划分为乡和亭两级，作为基层的行政区划，大致方圆十里之地，为一乡。乡再细分为亭。

2.地方行政区划管理体制

西汉的郡级行政长官最初叫郡守，由中央任命，其职责主管民政，但也涵盖行政、经济、文化、司法等各个方面，后改为太守。太守的副职为郡丞。边疆地区的郡还设有长史，其职责是协助太守管理军务。此外，还有“阁下”和“诸曹”两个组织系统。太守通过这两个系统来行使职权。

尽管军事职能也是太守的职责之一，但仍有专门负责军事的郡尉，受太守节制。

与郡一级的还有王国。经过最初几年的调整，王国的政务由中央派遣的相管理，国王只能“衣食租税”，不能干政。中尉是王国主管军事的官员。

县级有县、邑、道、侯国。以县为例，万户以上的县官称令，万户以下称长，由中央任命。县丞和县尉是佐官。前者主管文书、粮食、监狱事务；后者主管治安。他们也是由中央任命。这样，中央就紧紧地掌握了地方的行政管理权，进一步弱化了地方势力，地方割据势力大大弱化，也就加强了西汉中央专制集权的统治。

此外，西汉社会的基层政权组织形式也更为严密，什主十家，伍主五家，分别设什长、伍长，各司其责。然后是一百家为一里，里设里魁；十里为一亭，设亭长、主求；十亭为一乡，乡设三老，管教化，还有有秩、啬夫、游徼，有秩“掌一乡人”；啬夫，职责是教化乡民、服役税务等；游徼职责是“禁司奸盗”。西汉的基层组织发挥了基层政权的作用，是中央集权的深化。

综上所述，对于项羽取得胜利之后政治制度的选择上，应该将分封制与郡县制结合起来，才能巩固胜利。但项羽和其他的将领一样，都巴不得立即裂土封王，自成一国。分裂是逆历史潮流而动的。反观刘邦，西汉建立后，立即借鉴秦朝和项羽的经验教训，分封王侯与推行郡县并举，并且逐步打击各封国，从而加强中央集权，稳定政治局面。刘邦实行郡国制，最大限度地争取了人心，扩大了汉朝统治的基础。

[作者简介]王培利，男，1969年生，山东济南人。山东大学历史文化学院博士后，天津外国语学院法政学院教师，主要从事历史地理、政区地理、城市史的研究。

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[责任编辑：柳文全]