关于推进基础教育均衡发展若干问题的思考

张世钦

2006年9月1日新颁布的《中华人民共和国义务教育法》的第章第六条指出“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”。当前基础教育均衡发展问题，已成为教育改革的热点和难点，引起教育界的高度重视和关注。基础教育均衡发展，根据国家教育发展研究中心的解释是基础教育均衡发展是一种理想，一种新的境界，一种新的教育发展观，一种科学合理的政策导向，其内涵丰富，主要包括三个层面：一是区域之间的均衡发展，省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展：二是区域内部学校之间的均衡发展：三是群体之间的均衡发展，特别应当关注弱势群体的教育问题。现在，我国基础教育的发展，沿海和内陆差距很大，城市和农村差距也很大，要在大范围内实现基础教育均衡发展，是一个长远的理想目标。但是，在一个区域内，实现基础教育的均衡发展不仅是现实的，而且是可能的。义务教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生，不断提高义务教育的质量和水平。下面就以笔者所在地区为例谈谈如何推进区域基础教育均衡发展问题。

2003年10月19日，在海峡西岸经济区战略构想的驱动下，翔安区应运而生，成为厦门市最具活力的一个新区。翔安区直辖四个镇、一个街道办事处和一个农场，辖有111个村(居)委会，现有户籍人口27.34万人，辖区总面积351.6平方公里。全区现有中学15所，其中普通高中4所、职业高中l所、九年一贯制学校1所，独立初中9所，在校初中学生14318人，普通高中学生4862人，职高学生306人；公办小学68所，民办小学1所，在校小学生16097人：公办幼儿园4所，村办幼儿园(班)94所，民办幼儿园9所，在园幼儿5726人。现有在职教职工总数2598人，其中高中教职工379人、初中教职工910人、小学教职工1260人、幼儿教师43人、文技校6人。

建区伊始，百业待举。市、区党委政府审时度势，高屋建瓴，坚持科学发展观，实施科教兴区战略，把教育放在优先发展的地位。市委书记何立峰、原市长张昌平等领导经常率领有关部门，不断深入基层学校进行调研。时任区长、现任区委书记吴南翔发出肺腑之言“砸锅卖铁也要办好翔安的教育!”区委区政府把教育工作摆在新区建设的重要议事日程，列入每年政府工作大事，多次召开区委政府常务会讨论教育问题，出台一系列文件，为教育事业的快速发展提供正确的政策保障。翔安教育紧扣时代发展脉搏，把握新区建设发展机遇，大力实施教育资源整合工程：“双高普九”工程，课程改革工程；名校名师工程；科研兴教工程；现代信息技术化教育工程等六大教育工程，全面落实科学发展观，推进翔安教育均衡可持续发展，跨越式赶超先进地区教育发展水平，大幅度缩小城乡教育的差距。2007年4月6日，经省级评估验收组核查确认，翔安区通过省级“双高普九”的评估验收。截止2007年4月13日，厦门市所辖六个区全部通过“双高普九”的评估验收，使厦门市成为全省率先通过“双高普九”的评估验收的设区市，厦门在全省率先实现“双高普九”。通过实施“双高普九”工程，这几年翔安的教育的确发生了翻天覆地的变化。但从当前翔安农村义务教育的现状来看，特别是翔安区很快将开展“对县(区)督导”工作，存在的一些矛盾和问题是不容忽视，我们必须正视并加以解决，才能进一步提高翔安农村教育质量，真正促进基础教育的均衡发展。

一、存在问题

1、教育经费投入仍显不足

虽然从2004年起，市财政每年转移城市教育费附加支持翔安区改善办学条件，3年共10128万元。2004年以来，市、区两级财政投入3.11亿元用于征地、扩建、改建校舍，添置教学仪器设备，大幅度地改善了农村学校的办学条件。但是随着翔安加大推进城市化进程，城市化水平不断提高，用于农村小学和初中生均预算内教育事业费还是远远不够，据统计，翔安农村小学和初中生均预算内教育事业费均低于全厦门市的平均水平，以2007年的生均公用经费为例，中学为380元，距离厦门市的最低标准450元还差70元，小学为180元，距离厦门市的最低标准350元还差170元。厦门市2007年各区的生均公用经费标准详见附表(仅供参考)。

相当一批农村中小学债务沉重，长期负债运营，不少农村地区的学校处于比较艰难的境地。有些教学设施薄弱，教学手段远落后于城市，山区学校信息化程度很低，这都影响到教学水平和人才培养质量的提高。

2、教师队伍的现状出现一些问题

一是教师的补充有限。自2002年9月起我区的初中和小学就没有再补充新教师，特别是近几年农村小学教师队伍年龄老化、出现断层，不少学校教师平均年龄达到45岁以上，制约了小学教育的快速发展。二是教师队伍的学科结构不合理。这几年，由于没有新教师的补充，农村学校尤其是农村完小劳技、英语、音体美、计算机等学科普遍缺乏专任教师，农村初中校的英语、信息技术、劳技、物理、历史、生物、音体美等学科的缺口还较大，影响了中小学教育的均衡发展。三是骨干教师较缺乏。特别是农村的骨干教师偏少，因为基地建设、培训经费等因素的制约，参加市级以上培训的农村小学教师的数量非常有限，同时农村骨干教师还有不断流失的趋势。

3、学校管理制度有待改善

均衡发展能不能做到，关键在制度。制度不健全，缺乏强有力的制度约束，各自为政，均衡发展不可能做到。目前，在制度建设与监督机制上仍有待于完善与加强。如在人事管理上，合理的教师流动机制还没有建立，教师的补充、考核、辞退还有体制上障碍。经费投入与管理以及对薄弱学校政策倾斜上，也需要完善相关制度。对基础教育均衡发展的有效监测、预警机制还未形成，距离现代教育行政管理的要求还有相当的差距。

二、对策和建议

1、在教育经费投入上必须实现相对均衡，缩小城乡的教育经费差别

政府的投入对每一个学生来讲应该是平等的。具体来说，学校的生均占地面积、生均建筑面积、生均图书和仪器设备值大体相当。这里讲的是大体相当，不是绝对平均，也不可能做到绝对平均。现在的择校问题，是因为校与校之间的办学条件、师资水平差别太大或太不相当，必须通过学校建设标准的法律规定，有效约束政府合理分配教育资源，使每一所中小学校都能按照法定的标准，拥有大致均等的物质条件，实现基础教育规范化办学，从而形成一个公平竞争的环境。一是注重教育投入的均衡，限制过量的建设投资，薄弱学校的硬件

建设应该有一个下限，以满足规范化办学的基本物质条件。二是通过整合区域教育资源以实现一定区域内的资源共享，如：布局调整，学校资源重组；收归兼并，把城郊学校或具备一定条件的私立学校并入力量雄厚的学校，办成分校；建设区域性学生公寓，劳动科技实践基地等。

2、在师资队伍建设上实现均衡

目前，存在着农村师资流向城区，办学条件、福利待遇较差的学校师资流向办学条件好的、福利待遇高的学校，造成好的学校师资富余，老师没班级上课，较差的学校师资欠缺，有的学科没老师上课。教师队伍不均衡，还表现在教师关注每个学生的教育平等意识和教育过程出现的差异，在教育活动过程中，教师和教育管理人员存在不公正地对待教育对象的现象，而这种教育过程内部的不公平现象对受教育者造成了一定程度的不公平。实现师资均衡的解决途径：(1)通过培训、学历提高、继续教育，提高教师素质，使每位教师都树立起现代教育价值观、教育质量观、教育法制观和教育管理观，并掌握科学的教育教学理论和方法。教师应该具有教育公平的理念，具有高尚的职业道德意识，以教书育人为己任，坚信每个学生都可以成才，具有因材施教的能力，公平而热心地对待每一个学生，尊重学生的人格。(2)建立教师定期轮岗制度，促进学校师资均衡。派遣优秀毕业生和选调优秀教师到薄弱学校任教；优秀的骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职；薄弱学校的教师到优质学校跟班进修。规定教师在一个学校连续工作超过一定年限，必须轮换调整。如日本的教育法规规定：一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年。通过师资轮换调整，保证了各校间的师资力量和教学水平相对均衡。(3)制定城域、乡域办学条件、教师福利待遇统一的标准。目前，优校与弱校的办学条件、福利待遇差异悬殊是造成师资轮换困难的原因之一。如果制定统一标准并加以落实，可以促进师资流通的顺畅。

3、在学校管理水平上实现均衡

(1)干部交流。学校管理水平的高低，在一定程度上取决于学校领导水平的高低。教师交流要形成制度，干部交流更要形成制度。学校之间也可以尝试干部互派挂职。(2)除了交流之外，我觉得最重要的是学校管理要有一定的规范，即不论谁当校长，首先要按规范运作。不能换一任校长，紧接着就换一批规章制度。有些规章制度是上级教育行政部门制定的，是不能随意更改的，无论谁当校长都要严格执行。在这个前提下，允许创新，提倡改革。现在，一方面我们缺乏严格的、切实可行的办学规范；另方面已有的规章制度，学校遵守得也不够。因此，国家或省级教育行政部门应颁布详细而并非粗线条的管理规范。一方面学校不致因校长更换使学校管理水平有较大的改变，另一方面，校长的培训，督导部门的检查、指导亦有章可依。我们知道在欧美一些国家，教育行政部门主要是靠督学检查指导学校工作，而检查的依据正是根据上级教育行政部门的规章制度进行的，只有这样才能使所有学校的管理水平大体均衡。(3)建立管理经验定期交流制度。定期举办校长、教师论坛；召开管理心得座谈会；学校内部管理制度交流；平时的电话交流；教研备课活动、科研信息、课堂教学交流等。

4、通过教育信息化促进教育均衡发展

厦门市已投入巨资建设宽带教育城域网，借助这一教育信息平台，实现城市和乡村所有学校的优质资源共享。厦门是教育部确定的全国计算机实验区和实施教师远程继续教育的试点城市，以信息化推动教研工作的现代化，实现跨越式发展，是拓展中小学教研新局面的重要机遇和创新。我们可喜的看到，由厦门市教育局主持，厦门市教育科学研究院、厦门市教育事务受理中心组织实施的厦门市网上双向视频教研活动于2007年6月13日正式开通，这对农村边远地区的老师来讲是一大利好消息。我们强调的区域内学校要均衡发展，不等于平均发展，不是说每所学校都是同一个模式，同一发展水平。教育均衡只能是一种相对的均衡，教育均衡本身就是一个动态的过程，我们要做的不是降低优质学校和优质教育的标准，而是政府提供的办学条件要基本均衡，大力扶持薄弱学校，办好每一所学校，教好每一个学生。

5、创新教育督导机制，充分发挥教育督导对均衡发展的导向作用

适应教育均衡发展的需要，要进一步更新教育督导观念，坚持以有效的教育督导评估推动教育均衡发展。教育督导在“督政”方面，要把教育均衡发展作为评价县级教育整体水平的一个重要指标。在“督学”方面要加强对薄弱学校、农村学校的督导，保障他们所应有的政策权利，同时，发挥教育督导的智力优势，引入发展性督导评价的理念，帮助学校充分争取外部资源，规范学校管理，加强学校文化建设，努力缩小学校之间的差距。

(作者：福建省厦门市翔安区教师进修学校校长)

责任编辑：樊平军