发展党内基层民主的实践与启示

发展党内基层民主的实践与其实

韦英思

摘要：党内民主是党的生命，党内基层民主是党内民主的基石。近年来，广西各级党组织以改革创新的精神，学习借鉴外地的先进经验，坚持从实际出发，解放思想，积极探索发展党内基层民主的新制度、新举措，取得了许多新进展和有益的启示。

关键词：和谐社会；利益诉求；机制；路径

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0029－04

党内民主是党的生命，党内基层民主是党内民主的基石。近年来，广西各级党组织以改革创新的精神，积极探索发展党内基层民主的新制度、新举措，不断推进党内基层民主建设，取得了重大进展，有力地推进了广西各项建设事业的蓬勃发展，对发展党内基层民主有很多有益的启示。

一、近年来广西基层党组织发展党内民主的主要探索

(一)试行县乡党代表大会常任制

党的代表大会制度是党内民主的一项根本制度。1998年12月，南宁市结合当时的县区党委换届，首先在城北区开展党代表大会常任制的试点工作。目前，全区已有23个县(区)、46个乡镇、2个局(系统)、1个企业试行这一制度，涵盖了至今全国各地各种类型的党代会常任制试点。

党代会常任制实行党代表大会年会制，改变党代表仅在领导班子换届当年的党代会召开期间发挥作用的状况。广西各试行单位通过明确党代会的职责和任务，改革和完善党代表选举制度，建立党代表活动制度、培训和外出学习制度、活动报告制度、联系制度和保障制度等，充分发挥党代会的最高权力机关作用，从制度上有力保障党代表及广大党员的民主权利，充分反映他们的意愿和要求，调动党代表乃至党员参与党内各项事务的积极性、主动性和创造性，为党的建设和党的事业增添了新的活力。

(二)推行党员旁听制

从2003年6月开始，为贯彻落实党的十六大关于发展党内民主的要求，深入推进干部人事制度改革，积极探索党员参与党内事务的新渠道，加强对领导班子和领导干部的监督，广西首先在灵山县、武鸣县、柳州市柳北区及其所属各1个乡镇，开展党员旁听县(市、区)党委常委会议、乡(镇)党委会议制度试点工作。取得经验后，2004年又把试点扩大。至今已有29个县(市、区)、80个乡镇试行党员旁听制。党员旁听制是广西地方、基层党委通过一定程序，允许和邀请本辖区内的党员，对县(市、区)党委常委会、乡(镇)党委会讨论决定本地重大事项的决策进行旁听、参与和监督，在党内重大决策这一核心层次上，实现和保障基层党员对党内事务的广泛参与和有效监督。各试点单位都明确规定，凡是县(市、区)党委常委会、乡镇党委会讨论并决定本地经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等重大问题，除研究干部人事和案件等不宜公开的事项外，一律接受党员旁听；凡组织关系在本辖区内，能够履行党员权利义务的中共党员，都可以按照公开、公平、普遍、自愿、有序的原则，申请参与旁听。各单位根据实际，从激发基层广大普通党员参与党内事务的热情、切实保障党员的民主权利人手，立足于体现旁听制决策的科学性、扩大民主的广泛性和简便易行的原则，积极探索实行党员旁听制的有效方式和途径，设计了制度的具体程序。多渠道宣传发动，让党员充分知情。科学选择议题，把党员普遍关心的经济社会发展的热点难点问题，而且是需要党委决策解决的带全局性的重点问题作为旁听议题，既体现广大党员的意愿，又体现党委抓宏观、谋全局、议大事的职责，激发党员的参与热情。同时允许党员在参与过程中发表意见、提出建议，并充分采纳运用，做好反馈及决策的督查落实工作，做到条条有答复、件件有回音。党员旁听制让党代表与县委领导“零距离”对话和监督，打开了以往党委决策运作的“神秘大门”，推动了党委决策的科学化、民主化，拓宽了党员对党内事务的知情、参与和监督渠道，为广大普通党员找到了一个参与党内事务的制度载体。

(三)推进党务公开

党务公开是党内民主的重要内容和重要前提。广西党务公开首先在具有基层民主优良传统的宜州市开展。该市合寨村曾因创立以村民自治为主要内容的村级民主治理模式而成为中国“村民自治第一村”。2005年，宜州市根据党的十六届四中全会精神，结合促进和深化政务公开，在全市范围内推行党务公开，形成了党务公开与村务和政务公开相互促进、相互补充、互为作用的态势，取得了良好效果。其后，广西其他地方也纷纷推行党务公开。目前，全区已有86个县(市、区)、922个乡镇以及桂林市的38个市直单位实行党务公开。各地推行党务公开努力做到公开内容真实公正、公开时限及时到位。宜州市规定，凡属《党内监督条例》和其他党内法规要求公开的内容，凡是本市、本单位党员、群众关注的党内热点问题以及容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公现象的事项，只要不涉及党内秘密，都要最大限度地进行公开。注重公开的时间与公开的内容相适应，做到常规性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开；对于重大或复杂问题，根据公开后反馈的意见进一步完善后再次公开。根据各自情况，合理确定公开的内容与形式，增强公开的针对性和实效性。适宜在党内公开的，通过会议、文件、简报、机关局域网等多种形式实施。适宜对全社会公开的，采取党务公开栏(与政务公开栏并列设置)、有线电视、广播、报刊等多种方式灵活公开。有条件的单位还没置党务公开意见箱和公开电话，运用电子屏幕、电子触摸屏、互联网等现代科技手段公开。同时实行公开内容审定制度，建立健全包括预公开制度、聘请党务公开监督员制度、意见收集处理反馈制度等在内的监督保障机制。一些地方还采取了公示、网上咨询、领导接待日、设立联系箱等方式进行公开。扶绥县利用“短信党课”，及时对党内情况进行通报，走出了一条党务公开的便捷新路。

(四)开展基层党组织负责人直选试点工作

近年来，随着村民委、社区居民委的直接选举和村、社区党组织领导班子“两推一选”“公推直选”的普遍推行，广大党员群众强烈要求保障民主权利，扩大干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权。现实中，一些基层党组织领导班子，尤其是党组织负责人虽然高票当选，普通群众却不是很满意，工作不够积极配合，党组织缺乏向心力，核心作用难发挥；一部分党员还反映，由于党组织负责人不是党员大会直接选举，而是由全委会间接选举，党员大会开完了，连谁是自己的“领头人”都不清楚，对此颇有微词。同时，由上级党委调整任命的下级党组织负责人，往往对上负责多、对下负责少，对党员负责多、对群众负责少，党员群众意见比较大。为适应基层民主政治的发展，充分落实党员群众的选举和被选举权，选出党员和群众“双满意”的领导班子，武鸣县委在广西基层党组织中首先开展书记副书记直接选举试点工作。选举

中，武鸣县科学设定任职条件，广泛宣传发动。改进候选人的提名方式，通过发放民主推荐表、测评表，分职位进行无具名全额定向推荐，并按得票从高到低确定初步人选，提高党员群众的参与度。对候选人实行为期7天的张榜公示，让党员群众充分知情和监督。开展候选人竞选演说，并回答党员的质疑和提问。进行差额选举，由党员无记名直接投票选举，现场计票，当场确认和宣布选举结果。实行承诺就职，并建立领导干部实绩考核制度，对考核不能完成工作目标和不能兑现公开承诺的班子，列为不达标班子，限期整改。建立党员群众评议班子及其成员制度，推动党组织领导班子做到对上负责与对下负责相统一。目前，全区也已有16个县(市、区)的126个单位开展基层党组织负责人的直接选举。

(五)试行党员(党群)议事会制度。

随着农村社会经济的发展，村一级“干部减少、事务增多”以及基层党员作用难以发挥的矛盾越来越突出。贺州市八步区2007年起在村一级全面推行党员议事会制度，让在群众中威信高、具有一定文化知识和议事能力的党员在党组织的领导下，共同讨论商议需由村党组织决策的重大事项，参与民主管理党内事务和农村事务。实行党员议事会，让党员“先知道、先讨论、先行动”，切实保障了党员民主权利，增强了党员意识，激发了党员的使命感和责任感。同时从制度上拓展了群众意愿的表达渠道，使群众意愿成为党组织的工作目标，在村党组织与党员、群众之间形成了“党心连民心，民心向党心”的局面，密切了党群关系，有利于巩固党在农村的执政基础。容县在村级党组织试行党员议事会制度中，每村设议事员7－11名。议事会会议由村党组织负责召集，每季度召开一次，遇有重大事项可随时召开。2007年7月，扶绥县以自然屯为单位，全面推行屯级党群议事会制度，在屯党支部的领导下，召开群众选举大会选出8－20名议事会成员。议事会定期对本屯经济发展规划、财务收支、集体资产承包、公益事业、基础设施建设等群众普遍关心的事项代表群众公开进行“议事”，作出符合群众意愿的决策和管理措施，向群众公布，然后由相关人员组织实施。党群议事会实行“阳光议事”法，确保议事内容和议事过程公正、公开、公平，较好地保障了广大农民群众和党员的知情权、参与权、表达权、选择权和监督权。

(六)探索党代表(党员)质询评议党委工作制

为进一步扩大党内民主，加强党内监督，南宁市委从十六届四中全会精神以及《党内监督条例》中得到启发，试行了党代表质询党委工作制度，尝试在党代表和党委会之间建立对话、交流和监督的新机制。党代表质询制采取召开质询会等形式，由党代表对党委会的工作提出询问、质询。党委会予以解答和落实。2003年9月，南宁市委首先选择武呜县进行试点。质询会每年召开两次，分别在年中、年末举行；参加质询的党代表名额为30人，接受质询的对象为全体县委常委。质询会邀请60名党员旁听。会上由县委领导客观、如实、负责地回答党代表质询的问题；会上如暂不能回答的，会后作出书面答复。为保证质询内容的落实，县委还建立了处理和回复党代表意见的答询制度和反馈制度。每次质询会结束后，由县委试点办负责整理会议情况，并形成会议纪要下发到全县各基层党(工)委。对党代表质询的问题，县委常委会及时研究，建立台账制度，明确相关责任部门和责任人逐件落实，并将结果反馈给质询的党代表。试行质询制以来，武鸣县已有81名党代表向县委领导质询了98个问题，全部得到解答和落实。党代表质询制使党员可以直接质问和监督干部，有效地促进了干部的勤政廉政，也解除了党员群众心存的一些疑惑，密切了党群、干群关系，加强了党员对县委班子及领导干部的监督。截止2008年3月底，全区已有18个县(市、区)、45乡镇试行党代表(党员)质询评议党委工作制度。

(七)建立党组织负责人联系党员的“直通卡”制度和“绿色通道”

针对基层党员接受任务多、获取帮助少，问题困难多、沟通渠道少，履行义务多、享受权利少等问题，2006年6月以来，柳州市在柳城县实行乡镇党委书记“直通卡”制度。“直通卡”分发到每一位党员手中，内容分两大方面：一是关系全局的问题，如对当地经济社会发展的意见建议、基层党组织班子和成员存在的问题，党员党纪党风存在的问题等；二是需要党组织帮助解决的农村致富办法和知识技能，市场状况和务工信息，健康保健和子女上学、就业问题咨询，以及其他意见、建议等，贴近党员的生活。同时还在卡上设置填卡人的姓名、单位住址和联系方式等栏目，便于及时反馈联系卡的落实情况和办理结果。此外，公布乡镇党委书记及其他领导的电话号码，使党员能够通过“电话卡”、“短信卡”、“书信卡”、“网络卡”，实现与乡镇领导交流沟通，反映情况。柳城县收回了大量的“直通卡”，从中收集到党员反映的大批意见、建议以及要求帮办的实事，已办结数百件。“直通卡”使基层党员得以向乡镇党委书记顺畅地倾吐心声、反映问题，既有效保障了党员的权利，加强了党内监督，也增强了基层党委对各项工作的驾驭能力，成为发挥党员作用、参与党内事务的便捷通道，获得党员“小卡片，大沟通，办实事，促和谐”的好评。在此基础上，柳州市又推行了县委书记“直通卡”。

当前县乡党委主要领导大多是通过书面材料汇报、召开汇报会、民主生活会、集体座谈会、集中检查等常规途径，来加强与基层党组织和党员的沟通联系，了解基层情况，听取党员心声。针对这种“守株待兔”式的沟通联系，上下互动交流不多，信息往来渠道不够顺畅，基层党员被动参与，党组织对一些情况无法了解到真相的局限，贺州市着手构建县乡党委主要领导联系党员的“绿色通道”。一是实行县乡党委主要领导“接待党员工作日”制度。规定县(区)党委书记每月、乡镇党委书记每两周确定一个工作日，为专门的“党员接待日”。接待内容为认真听取党员反映的有关情况，积极化解他们的思想矛盾，帮助他们解决一些力所能及的困难；受理党员的投诉，切实维护党员的合法权益；听取党员对基层组织建设中遇到困难和问题的合理化建议；接受党员对有关干部的举报和有关问题的投诉。实行县乡党委主要领导“下访”党员工作制度。变被动接待党员来访为主动深入基层，听取党员的意见和心声，帮助党员群众排忧解难，从源头上解决基层党员利益诉求难的问题。明确访问人数，要求县乡党委书记每次下访要达到3户以上党员，访问的对象须有代表性，以党员代表、党员致富能手、困难党员和上访户较多、矛盾较为集中、问题较为突出的镇村作为“下访”的重点。此外，还开设书记热线和书记信箱，开设书记专栏，开展主题实践活动，运用“支部书记论坛”、“流动党校”、“农家课堂”、“党课讲师团”等载体，加强党组织负责人与基层党员的互动沟通，使党组织负责人联系党员工作经常化、规范化、制度化。“绿色通道”为普通党员畅所欲言，讲真话、献良策，实现上下互动交流搭

建了有效平台。

(八)探索其他多种形式的民主制度

柳州市为拓宽党员参与范围，落实党员的参与权和监督权，实行监督进单位、进农村、进家庭“三进”机制。玉林市福绵管理区通过完善党的工作运行机制，来保障党员的民主权利。各基层党组织普遍实行重大决策征求意见制度和“听证会”制度，坚持党支部书记定期向党员大会述职、党员定期评议党支部班子制度。2007年，金秀瑶族自治县成立了全县党员维权工作接待站，以“加强组织建设，维护党员权利”为宗旨，在全县范围内开展党员维权工作。扶绥县通过社区党内工作听证会、支部建设承诺书等方式，推进党内民主。

此外，广西基层党组织还开展了民主评议党员活动，试行村级党支部书记论坛、党委及纪委委员质询制度、基层党组织负责人党建工作专项述职制度、党员承诺制、廉洁自律承诺制、党组书记述职评议制度和党员问责制度等，多渠道、多层次地落实和保障党员的民主权利，拓宽党员参与党内事务的渠道。全区基层党员行使民主权利的形式呈现出多样化趋势。

二、广西发展党内基层民主的几点启示

广西各地发展党内基层民主，进一步落实了基层广大党员的民主权利，从而激发了基层广大党员参与党内事务的政治热情，加强了对党员的教育管理和服务，强化了党内监督，促进了党内和谐，推进了党内决策的民主、科学化、制度化，提升了基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，并示范和带动了社会民主。发展基层党内民主，对保持党的先进性、巩固党在基层的执政地位产生了重大作用，有力地促进了各项工作的开展，彰显出巨大的活力，从中给以我们很好的启示。

一是必须坚持和尊重党员主体地位，保障党员的民主权利。党内民主是党的活力之源，是保持党的团结统一、保持党的纯洁和先进性的重大举措。作为有着7000多万名党员、350多万个基层组织的中国共产党，党内民主具有极其重要的意义。发展基层党内民主，要把尊重党员主体地位作为前提和基础。这是坚持马克思主义唯物史观的必然要求，是以人为本在党内生活中的集中体现，是党的性质、根本宗旨的内在要求，也是完成党所肩负的伟大历史使命的客观需要。广西各级党组织把党内民主作为党的生命来推进，着眼于激发全体党员的创造活力，积极探索面向广大普通党员的多种党内民主制度，甚至实行“面对面”、“零距离”的参与和监督制度。实践证明，没有牢固的党员主体地位思想，就不会有党内民主的观念和自觉行动。紧紧围绕尊重党员主体地位推进党内基层民主，就抓住了党内民主建设的根本，就能激发党员参与党内事务的热情，保护好党员参与的积极性。

二是必须服务于党的执政使命和中心任务，服务于加强党的执政能力建设和先进性建设。党内民主作为党的自身建设的重要内容，是建立在全党共同的政治信仰和奋斗目标基础上的，它既是新时期全面推进党的建设新的伟大工程一个重要目标，也是实现党的历史使命的一个重要手段。推进基层党内民主，要把服务于党的执政使命和党的中心任务作为方向。按照这个要求发展基层党内民主，就要使党内基层民主的各项工作服务于推动科学发展、促进社会和谐，服务于实现全面建设小康社会的宏伟目标，服务于全党和全国人民顺利推进中国特色社会主义伟大事业，实现党的执政使命。广西在发展党内基层民主进程中，始终以服务党的中心工作、服务于提高党的执政能力建设和先进性建设为导向，把扩大党内民主同增强党的团结统一有机结合起来。通过发展党内民主，进一步增强了党内认同感，促进了党内和谐，提高了党的活力与战斗力、创造力，从而确保了党内基层民主始终沿着正确的方向健康发展。

三是必须既要积极推进，又要方法稳妥。新时期发展党内民主，具有重要性和紧迫性。但民主本身是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就，也不能畏惧不行。搞好基层党内民主建设，需要坚持从实际出发、循序渐进的原则，认真研究、正确把握党内基层民主建设的规律。应当注意学习借鉴国外政党民主建设的一些有益经验，但不能照抄照搬。党内基层民主的发展水平和模式，最终都是由社会经济基础和政治文化条件所决定，与改革发展稳定的大局紧密相联的。必须以解放思想、改革创新作为前进的动力，大胆探索，积极推行发展党内民主的有效制度和措施。广西基层党组织充分认识推进党内基层民主的实践性与长期性，立足当前，着眼长远，把战略性目标与阶段性任务结合起来，把自上而下的指导与自下而上的探索结合起来，坚持先试点、再推广，既充分尊重基层党组织和党员的首创精神，又从当地党员的素质、要求和党组织的建设情况的实际出发，有计划、有组织、有步骤地扎实推进，避免了因为其任务的长期性而放弃或等待观望的现象，也防止了党内民主流于形式、或陷入无序状态。

四是必须着眼制度建设，配套进行，综合推进。党员作为党的主体和党内的主人，在党内拥有当家作主的广泛民主权利。只有这些权利得到充分保障，才能实现党内民主，调动党员的积极主动性和创造性。党员的基本权利主要有参与权、选择权、选举和被选举权、监督权、申诉权等八项，涉及民主参与、民主选举、民主决策和民主监督等各个方面。近年来，党内民主不断完善，日益规范化、制度化，但党内民主的探索实践中，仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制。发展党内民主，必须解决制度要素间相互打架、联系脆弱的问题，考虑一整套的制度安排。广西在发展党内基层民主进程中，努力全面落实党员的民主权利。注重建立操作性强、完备有效的制度体系和运作机制，在抓好制度落实的同时，做好协调配套工作，使各项制度互相促进、相辅相成，确保党员各项权利得到真正落实，实现党内民主的制度化，改变以领导人的意识、素质来推动党内民主的现象，避免把发展党内民主作为可以无视党规法规的行为。

五是必须坚持于法周延，简便易行节省的原则。发展党内基层民主，一定注意防止成本过高和低效率，确保党内民主的最佳效应和效能。广西加强党内基层民主，坚持党在宪法和法律的范围内活动的原则，把坚持党的领导、发扬民主和依法办事有机结合起来。注意党内民主和人民民主互相依存、互相促进的关系，如在党务公开方面与政务公开有机结合，适当利用政务公开的平台。在党内决策、党内选举、党内监督方面坚持走群众路线、充分依靠群众，同时完善民主管理机制，扩大基层群众自治范围。党内民主示范和带动了人民民主，形成了两者相互配合、相互促进、共同发展的局面。同时注意根据互联网广泛的覆盖性和传播的快捷性特点，开设组织网站，推出领导个人网站，运用电子邮件、手机短信等现代科技，推行“直通卡”，开辟联系党员的“绿色通道”等，积极为党员行使民主权利提供便捷平台，因而深受广大党员的欢迎。实践表明，我们的广大党员分布在各个行业、各条战线上，发展党内民主，要坚持于事简便、于法周延原则，方便各行各业党员平等充分地行使各项民主权利。

责任编辑陈新建