我国能源税收政策存在的问题与对策

席小瑾　梁劲锐

提要节能减排是我国经济可持续发展的一项重要内容。然而，我国的有关能源税收政策还存在着若干不足，不能充分发挥税收在这方面的杠杆作用。本文分析认为，在能源的开采、综合利用、投资、消费等方面，我国的税收政策都有进一步完善的可能，并提出完善资源税、开征新税种以及鼓励从节能投资到节能消费等相关税收政策的建议。

关键词：能源；税收；消费；外部成本

中图分类号：F812.42文献标识码：A

促进资源使用效率的提高、发展循环经济产业、实现可持续发展战略，是我国社会经济发展的现实需要和长远选择。但市场经济主体在追求自身经济利益最大化的过程中，对资源使用及节能方面所产生的社会成本和收益与其自身所承担的经济成本和收益存在不一致的情况，这将影响到整个社会经济发展战略。通过研究、运用适当的税收政策，尽可能使社会效益与市场主体自身的经济效益相一致，这样可以很好地规范、引导和调节市场主体的经济行为，使之朝着有利于整个社会效益改善和提高的方面发展，实现政府的宏观调控意图和发展战略目标。

一、我国能源税政策制度现状

（一）能源获取有关税种：资源税。我国于1984年开始征收资源税，1994年的税制改革对资源税的征收范围、税率等进行了调整，形成现行资源税。资源税纳税人是在我国境内开采应税矿产品或者生产盐的单位和个人。资源税征税范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七类。课税数量，如果纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量；如果纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。资源税的税率采用定额税率，同一种资源产品在不同地区适用一定的幅度税额。

（二）能源使用有关税种

1、消费税。消费税是宏观经济的特殊调节工具，征收消费税的目的旨在调节消费结构、引导消费方向、抑制超前消费、增加财政收入。所以，征税税目的选择关系到能否实现征税的目的。从现行消费税的规定来看，其中与能源有关的产品税率（税额）如表1所示。（表1）

从以上消费税税目可以看出，与能源利用与保护相关的税目已占有一席之地。

2、车船使用税。尽管开征车船使用税的主要目的在于为地方政府建设、改善本地公共道路和航道提供资金，其设计本身与能源节约并没有多大直接联系。但是，由于绝大多数机动车船都需要消耗能源，因此车船使用税间接地构成了对能源消耗的一种限制。

3、城市维护建设税。该税开征于1985年，所征税款专门用于城市住宅、道路、桥梁、防洪、给排水、供热、园林绿化、环境卫生以及公共消防、交通标志、路灯照明等公共设施的建设和维护。其中对城市供热基础设施的专项开支与城市能源消费方式与结构的转变有直接联系，因此城市维护建设税的征收也与能源利用密切相关。

4、增值税。增值税中鼓励能源节约的条款主要有：

（1）从2001年1月1日起，对利用煤矿石、煤渣、油母页岩和风力生产的电力，以及国家列名的部分新型墙体材料产品，增值税减半征收。

（2）从2001年1月1日起，对下列货物实行增值税即征即退政策：①利用煤炭开采过程中伴生的油母页岩生产加工的页岩油及其他产品。②利用城市生活垃圾生产的电力。

（3）核力发电企业生产销售电力产品，自核电机组正式商业投产次月起15个年度内，统一实行增值税先征后退政策，返还比例分三个阶段逐级递减。

5、所得税。所得税中鼓励能源节约利用的条款有：企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目（包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等）的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

上述各税种中税收限制与税收引导的办法有利于限制能源的过度开发与利用，提高能源的综合利用率。但我们也应看到，上述税种多数开征的意图并不是针对节约能源，而只是在客观上起到了一定作用，在税收优惠方面也仅仅涉及到增值税与所得税，鼓励的范围不宽，鼓励手段也比较单一。

二、我国现行能源税收政策存在的问题

综观我国现行的能源税收政策，从总体特点上看：一是能源保护与利用的税种太少，缺乏专门性税种；二是优惠方式比较单一，现行的税收优惠措施主要限于减税和免税，受益面比较窄；三是现有涉及节能的税收政策的调控力度不足。专门性税种的缺位和其他税收优惠的存在事实上不利于限制企业行为，会减弱税收的作用；四是税法执法不严，这在一定程度上也影响了税收调节作用的发挥。具体来看，有以下不足：

（一）能源开采、生产相关税种的缺陷。与能源开采、生产关系最密切的税种应当是资源税，该税种的不足与完善对我国能源保护与利用有着至关重要的作用。

1、资源税的理论基础有待完善。现行资源税课征的理论基础是马克思的地租理论，该理论只能在一定程度上说明对资源征税的必要性，无法说明应该按何种标准去征收资源税的问题，所以现行资源税主要就是为了调解能源的级差收入，而并不是想把能源开采所产生的外部成本内在化，这种单一的政策目标限制了其应有的作用。

2、资源税计税依据不合理。资源税的计税依据是以销售量或自用量为依据，对企业已经开采而未销售或使用以及同一矿藏中因为开采成本等原因“弃而不采”的矿藏不征税，由于这部分资源没有税收的约束，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，“滥采富矿”和“采富弃贫”的现象普遍存在，造成大量资源的积压和浪费，破坏能源开发的可持续性。

3、资源税单位税额过低，无法与能源价格协调。我国现行资源税收制度采用定额税率，使应纳税额与能源的价格相脱离，税率、应纳税额与价格没有建立起相应的联系，税收杠杆和价格杠杆均无法发挥其调节功能。

（二）能源消费与利用相关税种的缺陷

1、消费税对能源利用的控制度低。消费税本应是在能源消费环节作用度较大的税种，但我国现行消费税中，仅对能源消费中占较低份额的汽油、柴油征税，未将煤炭这一能源消费主体纳入征收范围，不利于能源消费结构的调整。此外，汽油、柴油税率偏低。税收总负担相对较低，尚有提高消费税税率的潜力。

2、增值税设计不利于能源结构的转换。目前，我国普遍实行的是“生产型”增值税，由于投资性支出不能做进项税抵扣，使资本不愿进入投资成本较大的新能源项目。例如，在电力生产中，风电的投资成本大大高于火电，按单位发电容量造价计算，风电一般比火电高50%左右，按折旧占总发电成本比重计算，风电比火电高出了40%。由于“生产型”增值税的原因，就增值税实征率而言，火电为10%左右，而风电高达16.8%，即比火电多缴68%的增值税。

3、税种缺位，不利于能源的综合利用。现行税制中对能源保护、利用起一定作用的税种有限，仅有消费税、增值税、资源税等少数几种，而在国外广泛使用的能源税、碳税、燃料税等税种还未引入我国税制中，没有形成一个以节约能源和保护环境为主要目标的资源课税体系，不能通过税收手段提高资源的综合利用率。

三、促进我国能源节约的税收政策建议

（一）完善现行资源税

1、充实课征资源税的理论依据。应当将马克思的土地价值论与现代经济学的外部性理论、可持续发展理论共同作为资源税征收的理论基础。

2、以实际可采储量为计税依据。现行资源税的计税依据反而“鼓励”了资源的开采浪费，可以考虑以待开采矿藏的实际可采储量为计税依据，这样在某种程度上促使企业提高回采率、合理开发利用资源。

3、税率设计要考虑外部成本。现行资源税税率过低，可以考虑按照庇古税的要求对资源税税率重新设计。在税率设计中要考虑能源开采利用对其他部门及下一代所造成的外部成本。

（二）开征新税种

1、开征能源税。使能源税附加在能源产品的价格上，一方面促使能源生产者不断革新技术，提高能源生产质量和降低能源生产成本；另一方面利用税收转嫁的原理，使其税负一部分转嫁到能源使用者身上。

2、开征机动车燃料税。在目前我国石油需求和交通用能快速增长的情况下，征收机动车燃料税会对抑制机动车能源需求的快速增长起到明显作用。

3、研究开征碳税。可促使厂商更新技术，在生产过程中减少二氧化碳的排放，还能够促进能源系统从高碳排放矿物能源向低碳或非碳能源转化，有利于我国天然气和核电发展。

（三）促进节能投资的税收政策建议

1、所得税。一是加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例；二是对生产节能产品的专用设备，可以实行加速折旧法计提折旧；三是对购置生产节能产品的设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策。

2、增值税。为鼓励和扶持再生能源设备投资，应当在再生能源产业实行“消费型”增值税或适当降低再生能源企业的增值税率。

对关键性的、节能效益异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品，国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策；对个别节能效果非常明显的产品，在一定期限内，可以实行增值税即征即退措施。

（四）促进节能产品生产的税收政策建议。对企业为生产节能产品而发生的技术引进、技术服务和技术培训支出，可比照研发费用开支，按照一定比例加计扣除；对从事节能产品生产的企业，减半征收企业所得税；对企业购置的节能产品（设备），按其产品（设备）投资（购置）额的一定比例从企业应纳所得税额中抵免。

（五）促进节能技术研发和推广的税收政策建议。一是对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税；二是对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以免征或减征企业所得税和个人所得税。

（六）引导节能消费的税收政策建议

1、调整现行的消费税政策。一是将目前尚未纳入消费税征收范围且不符合节能技术标准的高能耗产品纳入消费税征税范围；二是适当调整现行一些应税消费品的税率水平；三是对符合一定节能标准的节能产品，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠。

2、调整车辆购置税、车船使用税政策。一是对符合节能技术标准的车辆，可按适当比例减征车辆购置税；二是改革车船使用税的计税标准，对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度，实行差别征收。

（作者单位：青岛农业大学经济与管理学院）

参考文献：

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[4]姜克隽.中国中长期燃料税、能源税、碳税的政策设计研究.http：//www.efchina.org/documents/TF_2005_Briefing_Book_CN.pdf，2005.