产权视角下城市社区居委会发展路径研究

刘明明 李 娟

摘要:我国城市格局逐渐由以单位为基本元素的体制向以社区为基本元素的体制变革,居委会是社区各项事务的管理与服务组织者,产权关系界定不清使居委会成为政府、民众乃至市场竞相逐利的“公共领域”,是导致社区工作效率低下的根本原因。为了明晰居委会的产权界定,实现社区资源的优化配置,市场化道路或者行政化道路应当是两条理想的改革路径。

关键词:社区居委会;产权;公共领域

中图分类号:FC931,2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0085-03

随着我国经济的发展,城市格局逐渐由以单位为基本元素的体制向以社区为基本元素的体制变革。城市化进程的加快,也使得“农民进社区,工业进园区”的模式在各地农村广泛推行。社区作为社会发展的基层要素正发挥着越来越大的作用。居委会是社区各项事务的管理与服务组织者,其工作成效直接关系到一个社区的长远发展。因此,如何科学确立社区居委会的角色定位,协调好各方权益关系,对优化社区管理、推动社会和谐发展,有着重要的现实意义。

一、相关概念的界定

1887年,德国社会学家F.藤尼斯首次提出,社区是人们生活的共同体和亲密的伙伴关系,其外部表现为城市街道和行政建制镇的分区。随着社区发展日益成熟,社区一词的涵义也不断演变。如今其更应表述为:由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切、互相帮助的人性化团体,直接体现为人际之间的密切关系和持久共同生活。

社区居委会是为实现社区居民的自治而建立的一种民间性质的管理组织,是社区的行政管理机构。

二、对扬州市广陵区社区居委会的调研

2007年,笔者对扬州市广陵区的若干社区进行了一次实地调研。此次调查将广陵区的47个社区分为老城型、小区型、城郊型、集镇型四类,从中抽取琼花观、茱萸湾等12个样本社区,再从这些社区中采用简单随机抽样方法,抽取600户居民作为调查对象。调查共发放问卷600份,回收问卷600份,有效问卷593份,回收率100%,有效率98.8%。此外,通过与社区居民、社区居委会、街道办事处、政府职能部门进行座谈和深入访谈,从不同利益主体全面了解了广陵区社区居委会工作的相关情况。

调查发现,目前困扰社区居委会发展的核心问题集中在以下三方面:

(一)居委会定位不明确,名义上的组织关系及社会地位与实际工作需要不符

社区居委会原本是为实现社区居民的自治而建立一种民间性质的管理组织。但在我国,市区规划建设和农村城市化进程都由政府一手推动,社区居委会要开展社区工作也必然要与政府发生各种各样的关系。居委会是非营利性的民间服务组织,这种性质决定其不隶属于政府行政编制,居委会主任原则上也应由民众选举产生。但在现实运行中,居委会的工作人员工资及工作经费均由政府提供,工作业绩的考核也要与各政府职能部门的评价挂钩,居委会主任也是由街道级政府指派;正是因为依赖了政府的行政和财务支持,使得居委会不时要为政府代言,为政府办事,并未能真正实践代表社区居民进行自治管理的工作原则。更重要的是,政府向社区提供的工作经费往往是不足的,使得居委会不得不自筹资金,向社区单位“化缘”。这无疑在其自治属性上增添了一抹浓重的市场化色彩。这样的运行机制导致社区居民对居委会的角色定位和社会职能产生误解。调查显示,有45.70%的居民认为社区有招商引资的责任,认为没有招商引资责任的只占29.68%,而剩余24.62%的居民则对此“不太清楚”;当问及“认为社区干部是否是国家干部”时,居然有32.72%的居民回答“是”,还有20.74%的居民干脆表示“不知道”。

(二)居委会权利义务结构不合理,资源供给不足

在国家开展转变政府职能、推行政社分开的新型管理机制的进程中,社区自治与政府的过度管制日渐凸显为一对尖锐矛盾。在矛盾双方的博弈中,政府明显占据上风,其所倡导的“小政府,大社会”的理念在现实中仅仅表现为政府单方面将工作重心下移,各职能部门纷纷向居委会下派繁杂的任务,却没有提供相应的充足资源保障。社区居委会在“无钱无权”的情况下,陷入了“巧妇难为无米之炊”的窘境,有时为完成一项社区任务不得已由个人买单。这极大地削弱了居委会的工作热情,导致社区服务质量和管理效率的下降,居民困难得不到良好的解决。

(三)居委会激励不足,人力资源严重匮乏

在广陵区,社区居委会主任月薪只有1 000元,扣除养老保险、医疗保险后仅剩850元,普通工作人员扣除保险后收入仅为650元。这些微薄的收入仅能满足居委会人员的基本生活需要。而他们每天要做的工作却是不断履行上级下派的任务,不停处理辖区居民反映的大小问题,时刻保持对困难群体的关心和帮助,几乎很少有个人的闲暇时间。在这样的岗位激励下,个人成本与收益极不对等,居委会很难吸引并留住高素质的年轻人才。

此外,社区居委会的人力资源不论数量还是质量都严重匮乏。调查发现,社区通常仅配备7-9名工作人员,且以中老年女性为主。之所以出现这样的年龄和性别结构,一方面是由于女性特点更契合社区工作繁杂琐碎的性质,同时她们在多年的工作中赢得了一定的群众威望和声誉,在主观上也有维系荣誉的强烈愿望。更重要的是由于受年龄、学历、性别、技能等人力资本因素的制约,他们在市场中难以谋求到更好的职业,留守社区也是无奈之举。

三、社区居委会发展遭遇瓶颈的原因分析

“一切人类社会的一切制度,都可以被放置在产权(或‘权利)分析的框架里加以分析”。导致居委会在日常工作中遇到困难的原因有很多,笔者主要从产权的视角进行分析,认为其根本在于社区居委会资源的产权界定不明。

就社区服务与管理而言,政府与居民作为博弈的双方,之间存在着信息不完全和不对称。政府不可能比民众自身更了解社区的状况,其所能掌握到的社区信息是有限的。如果政府想要直接在社区中开展具体工作,那么各职能部门需要对社区情况进行实地了解,或者通过彼此间信息的多次交换实现资源共享。经过如此庞杂的调查和信息的反复传递,信息很可能会失真,也使居民的心声很难准确、及时的反馈到政府,而且这一过程将导致社区资源的严重浪费和管理成本的激增。

居委会的成立则较好地化解了政府与居民之间的信息不对称问题。由于居委会的部分工作人员就来自本社区,对社区环境较为熟悉,而且长期的基层工作,使他们与民众建立起了良好的互信关系。所以,居委会逐渐积累起关于本社区方方面面的丰富的信息资源,成为衔接政府与居民的桥梁纽带。由此来看,如果政府将其社区工作重心下移,即让居委会承担起政府职能部门的部分职责,就能有效利用居委会所掌握的信息优势,规避其直接插手社区事务所产生的昂贵的搜寻成本和交易费用,带来规模经济效益。

政府有足够的激励去利用社区居委会的资源,而且这种利用会使居委会的境况每况愈下。

首先,根据巴泽尔的观点:“人们对资产的权利(包括他们自己和他人的)不是永久不变的,他们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”,由于现行的产权制度并没有在各利益主体权利分离的情况下,对权利所有者行为加以适当的限制,产权没有法律制度的充分保护,所以,居委会并未能真正享有社区资源的产权,自然也无法凭借该产权充分占有交易价值。

其次,巴泽尔指出,当产权界定不完全的时候,权利“不完全的分离使得一些属性成为公共财产,进入公共领域”,而“攫取财富的机会等价于在公共领域中寻找财产;在每庄交换中,有一些财富溢出,进入公共领域,个人就花费资源去攫取它。由于人们总是期望从交易中获得好处,所以他们也总是会为攫取财富花费资源。”正是因为制度对居委会产权界定不明,使居委会自身拥有的资源的部分属性进入了公共领域,从而吸引了各方利益主体试图进入这一公共领域为自己牟利。政府把越来越多的任务推给社区,民众越来越习惯有困难找社区,就连企业也越来越希望借助居委会掌握的居民信息来挖掘商机。而最糟糕的是,社区信息的使用和服务的提供几乎成为了无偿的任务和必须的命令,政府、市场、居民等各利益主体纷纷从社区那里攫取到了收益却把应该支付的成本强制性的转移给了居委会。

再次,社区居委会是非营利性组织,无法通过市场获得稳定的收益。所以,政府是其物质支持的主要供给者,而物质支持是要以制度为保证的,当政府试图强化居委会应承担社区工作成本的义务时,却在不断削弱其对社区资源的控制权利。在这种制度下,居委会的产权被不断弱化,社区实质上已经失去了维系其正常运转的经济基础,随之而来便是我们见到的硬件老化,设施落伍,人员激励严重匮乏等问题。

四、明晰居委会产权界定的制度安排和路径选择

产权界定着重于通过权利的分离而使参与方的行动受到更加合理的限制。具体到对社区产权的界定,关键是要明确政府各部门对社区可利用资源的控制干预权利的界定,以及明确对社区居委会承担成本与获取收益权利的界定。

在居委会问题上,政府处于强势地位,应当成为改革的重心。虽然政府和社区分处两个体系,没有名义上的隶属关系,但政府却通过向居委会下派任务降低了自身治理社区的成本并获得了收益,所以政府就应该被视为与居委会相关联的利益主体之一。改变利益主体行为必须通过改变基本的产权归属来实现。在不变革基本产权制度的前提下,单纯上层管理机制的变化在利益驱使面前将显得苍白无力,所谓“权跟责走,费随事转”的要求也失去了意义。

虽然现行制度不允许政府攫取社区居委会的“财富”,但产权的不完全分离、宽松的政策环境以及监督机制的不健全,并没有对此形成足够的限制。政府有动机继续这种失灵行为,从而继续给居委会带来负的外部性。

改变这种产权界定状态的制度安排主要有两个:

第一种选择是走市场化道路。社区居委会与政府应尽可能的分离,向市场化和民间化方向转变。除辖区民众之外,一切政府部门和市场组织对居委会资源的利用都必须通过合同的方式实现。这多少具备了一些市场中介组织的性质。居委会的资源原本就是通过长期的工作和付出成本而获得的,让居委会重新掌握自有资源的收益索取权才能更具效率。正如巴泽尔的观点:“交易者影响交易某一方面的结果的能力增强,该交易者应当承担相关变化性的更多责任,也就是说,他或她将趋向于承担其所能影响的属性的收入的更大份额,从而成为这部分收入的更大的剩余索取者。”与此同时,居委会通过向市场提供一些有关社区信息的有偿服务来获取一定的收益,自动形成控制外部组织进入的“准入机制”;自身有了收益,工作成本的支付和硬件的更新就得到了稳定的来源,使居委会将更多的时间和精力用于提高工作效率。

当然,这种模式还需要许多辅助制度加以配合,首先,政府依然保留对居委会的财务审核权,以加强资金的使用监管;其次,强化社区居民对居委会工作人员的选举、监督和罢免权利,让真正得到民众信任的人选从事社区的管理工作,形成足够强大的约束力量对其工作进行监督,并且随时可以启动罢免程序;再次,建立合理的工资制度,依据工作性质调整工资水平,逐步形成良好的激励机制,以便从市场中汲取更加优秀的人才。

第二种选择是走行政化的道路。如果民间组织的性质无法有效界定产权,以使居委会更具效率,那么不妨将居委会完全归于政府。“随着监督公共部门属性的成本或收益增加,可以预期,它们的利用会受到更多的限制,……政府的最大化力量与私人部门的相同。”居委会纳入政府编制,其拥有的信息等资源就完全的界定给了政府。原先政府向社区转嫁的成本也就被完全内部化,其工作付出将影响资源收益的大小,因而政府就应该拥有资源的使用权和价值索取权。通过这种界定,政府依靠组织的方式调配资源的利用,依然可以实现利益最大化。

同样,行政化道路模式也需要辅助制度予以支持。首先,政府要明晰社区与上级主管部门的隶属关系,强化领导部门对居委会的管理责任,防止资源的滥用。其次,社区行政化扩大了政府组织的规模,为降低组织成本,实现管理结构扁平化,街道这一层级完全可以取消。在调查中发现,区级政府经常跳过街道办,对社区居委会直接下达任务并实施管理,而街道办的很多具体工作也逐步的向社区转移,随着功能弱化,作用减小,街道办已经失去了必须存在的理由。再次,政府应加强对社区民众的非物质激励。“社会地位和社会承认是个人的非集体物品。社会制裁和社会奖励是‘选择性激励;即它们属于可以动员一个潜在集团的激励。”虽然居委会列入政府编制,不再具有自治组织的性质,但工作中仍然需要民众的参与和配合。政府给予的声誉、褒奖和承认,对激发民众积极参与社区工作的热情无疑起着巨大作用。

总之,市场化和行政化都是居委会产权界定的方式,都能达到给定条件下的帕累托最优,两者之间并不存在绝对的孰优孰劣。但只有遵循“对资产平均收入影响倾向更大的一方,得到剩余的份额也应更大”的总原则,居委会产权的界定才能更加充分、明晰。

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责任编辑 柯 黎