“林改”暴露深层问题

钟岷源

2009年，我国的集体林权制度改革将以更加迅猛之势席卷全国乡村。

目前，全国已有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，16个省区市制定了政策性文件，福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革。云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开。湖南、河南、贵州、海南等8省市在总结试点经验之后，也在整体铺开。其他省区正在进行前期准备。至去年底，全国承包到户的林地约6.6亿亩，占集体林业用地的27.5％。

这场被称为“第三次土地改革”的制度性改革，2003年在福建、江西等省份试点的基础上，按照国家的布局，“十一五”期间在全国全力推进。去年7月14日，中共中央、国务院为此发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，此份作为指导本次林业改革的纲领性文件，将改革本身定性为“中国农村改革的又一重大突破”。

改革与4亿多农民的利益息息相关。改革的重点是从明晰产权人手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。

放眼中国的这场林业改革，客观地说，目前的实践已有成果，初步显示了林权改革所蕴含的巨大生产力和诱人前景。然而，就像所有的改革一样，林权改革在其实施的过程中，也出现了“前进路上”值得注意的一些深层问题。厦门大学公共事务学院朱冬亮教授就认为：“林权改革之后，原本潜在的巨大林业经济价值迅速变为实际的经济利益，如果分配不公，给某些人的违规操作提供了可乘之机，就极易引发林农群体性事件，有的地方已经露出端倪。”

“后遗症”

林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。可在实际操作中，林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。倘若这些问题处理不好，将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多难以解决的“后遗症”。

林改之后，我国的林地和林木的流转交易日趋活跃，一定程度上激活了林业生产要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式，以促进林权流转之名行林地兼并之实，风险不容低估。在一些省区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，有些人(包括政府工作人员)以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为，但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。而且林权兼并现象发展速度之快令人吃惊。

与此同时，林地的征用过程也出现损伤农民利益的现象。在现行林地制度下，被征地农民作为林地的使用方，被排除在林地征用之外，难以参与谈判，其利益只能由村官以林地所有权人代表的身份来代表。而村官与村民的利益并不完全相同，容易出现腐败行为。所以，征用集体所有的林地，承包农民也要参与谈判。征用方要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用，以免农民成为新的失地者。

由于集体林改是一个政策陸很强的制度变革，以普通村民和村干部的阅历和知识积累，他们难于在短时期内知晓国家集体林改政策的具体内容，也很难完全理解和把握国家实施集体林改的真正意图。再加上很多村民代表未经民主训练，没有“参政议政”经历，参与村级公共事务能力较低，缺乏职责意识。这种客观局限性决定了他们很可能会犯群体性错误，出现群体陸决策失误，从而给村集体和全体村民带来不可弥补的损失。

据悉，在福建和江西的村级林改实践中，村民代表出现群体性决策错误的最典型的一种表现就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投标形式转让，这种做法虽然可以保证村集体获得一次性收益，但却极大地损害了村集体和村民的长远利益，也无益于村集体经济的可持续发展。

在集体林改的村级决策过程中，很多村民代表容易受到村干部和外来资本的利益诱惑，后者只要给他们一点利益甜头，就会放弃自己的原则立场。外来资本公司只要请村民代表吃一餐饭或送上礼物，他们就会觉得受到尊重而被感动。在集体林改的村级实施过程中，许多的村民无法做到真正维护自己的长远利益。

2004年，福建某村在新集体林改实施过程中出现的招投标流转山林的例子就很好地证明了这点。这个村的村民代表经过集体研究表决，决定把本村2556亩山场集中捆绑起来，实际只按照2385亩有林地计算，通过公开招投标的形式转让给一个当地的林地经营大户。当时这些山场的平均每亩标底价为400元，实际“中标”转让价为411元，总价为98万多元。如果这些山场留到2008年，每亩平均价至少可以达到1500～2000元。总价将升值到357.7万～477万元。短短4年时间，该村损失至少在260万元以上。按照村民代表的经验判断，当时外来资本开出来的林地林木价格已经很不错，因此，该村的村民代表同意把本村的集体山场捆绑拍卖，把村集体林木资产变现，这种短视行为导致了群体性决策失误，其最终结果就是造成广大村民因之失山失地，未能分享林地林木增值的收益，这已成为林地流转后亟待解决的问题。

利益主体的矛盾

在林改的操作上，国家强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权作为一个有机整体推进，但在实践中，诸多因素制约国家的林改目标。由于土地问题的重要性，土地产权往往被分割为所有权、经营权、收益权、处分权，国家、集体和林农分别在这“四权”中形成不同的利益主体。

在林权改革中，可以把参与方简化为国家、拥有林地所有权的集体(通常以镇、村、组等基层政权的形式出现)和承包林地的农民。参与方的利益互动关系林权改革参与三方的根本利益是一致的，但又存在矛盾。如果各方在现有条件下都能获得利益的最大化，林地制度就是最有效率的。需要指出的是，在三个参与方中，由于社会和自身原因，农民的社会地位最低，拥有的谈判筹码最少，农民的利益最有可能被侵蚀。

尽管许多媒体宣传农民耕山务林有很高的积极性，但调查发现却非普遍现象。农民尤其是山区农民，因地处偏远、信息闭塞，对国家的支农惠农政策了解不够，对市场信息和林业发展形势知道不多，对林业的潜力和林地的价值认识不足，感受不到集体林资产的价值。市场竞争中更是难以做出正确的决策，造成了对集体林权归属感的缺乏，以及要求改革的呼声不高的现象。这种情况下，有些地方让农民稀里糊涂地“举手”，以所谓的民主决策来反对进一步推进改革，并为不规范林权流转的受让人提供各种农民所享受不到的优惠政策和超值免费服务，不仅损害了农民的合法权益，也扭曲了国家惠农政策的初衷。

事实上，林农无竞争力，也导致效率与公平失衡。林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄，通过竞标、承包等方式获得山场。由于普通个体农民家庭所持有的原始资本非常有限，和外来的非农村商业资本相比，他们的资本不仅量小，而且非常分散。动辄数万的投标抵押金或者定金，使农民在山场的招投标竞争中难以在同一平台上和外来资本进行竞争，导致普通个体农民经过资本市场的排斥之后，基本上难以获得山场，而很多来自村外的投资者或者投机者“购买”了大片的林地。如果没能解决好这个公平与效率问题，可能导致少地的林农生产生活产生一定的困难。

国家规定集体森林资源林权主体应该是农村集体经济组织。现实中，一般由村民委员会充当所有权主体代表，集体所有权的执行者是村委会，这种权利享有者与执行人的不一致，导致所有权的意志有时无法实现。关于林地的处置权，国家基于林业资源保护的初衷，制定复杂的采伐申请程序，对采伐内容和采伐指标做了严格的限制，林权人在处置林权的流转、林木采伐、运输时受到很大的制约。另一方面，国家在乡村推动林改时，一些村集体在此次改革前已经签订了长期林地转让合同，导致一些林农在此次林改中仍然没有得到林地的使用权。

另外，所有权和使用权在理论上比较容易区分，实际操作难以界定，这在耕地的改革实践中已多次证明。集体拥有林地所有权，而农民拥有承包经营权、林木的所有权、流转权、抵押质押权和收益权。这些都要通过勘界、造册、签订合同、发放权证等逐项落实，以免留下过多矛盾。

利益调整

就这次改革而言，福建省委书记卢展工在参加该省召开的“探索林改经验总结会”时所说的一席话，让人深思。他首先肯定了该省实施林改的成就，强调“各级党委、政府能够认真地把握、分析和解决问题，用3年时间就完成了1.16万多个村、7500多万亩林地产权明晰、林权证发放的改革任务完善了林权交易、林权证抵押贷款以及其他的一系列服务和配套建设，这是很了不起的成绩，没有辜负中央和省委的期望”。但他同时说出自己的体会，“给我印象很深的有两次：一次是到基层调研时原先要住的宾馆进不去，要转到另外一个地方住，因为老百姓想就林改中产生的一些矛盾到宾馆上访；第二次是到山村看望下派的村支书，出来之后，被群众堵住了，也是因为林改在明晰产权时把过去积累的很多矛盾暴露了出来。说明林改是深刻的，老百姓对林改是关心的。所以说，集体林权制度改革也是从根本上维护群众利益、遏制不正之风、腐败现象的一个很好的举措。”

这也说明，集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革，更是一次利益的重要调整。正如国家林业局局长贾治邦所言：“这次集体林权制度改革，是革林业系统自身的命，另外，也是革基层组织，特别是村镇组织的命。”

具体来说，一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”(育林基金和维持简单再生产费用)从20％减少到10％，对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击，特别是基层林业部门。此外，林改政策还规定：除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目一律取消。二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部门而言，或许受到的冲击要小一点，但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林改之后化解了不少债务，甚至有一定的财力办一些公益事业，但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后，许多地方采取了将林地一卖了之的办法，这种做法在林改初期或许会有较多收入，但山场卖光之后，有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的傚法，不利于村集体经济收入的可持续发展。

另外，在林改的一些关键环节(如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等)，缺乏完善的政策和法规作支撑，仅靠地方出台的一些文件和改革举措，难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛，而林业管理基础性工作却没能跟上，导致出现一些管理盲区。

如最近出现较多的“托管造林”问题，到底由哪个部门管，林业部门还是工商部门，缺乏法律依据。现实的情况，是林业部门只能把好“发证关”，而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题，束手无策，因此，迫切需要国家出台统一的材改指导意见，同时，对《森林法》等有关法律、法规进行修改，以消除林改的制度障碍。

最近出现较多的“托管造林”问题，到底由哪个部门管，林业部门还是工商部门，缺乏法律依据。现实的情况，是林业部门只能把好“发证关”，而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题，束手无策。