司法改革再出发

瘳海青

在原有路径难以深入的局面下，改革者转而以保持稳定为重，透过财政手段为司法制度提供最低限度的独立性保障，维护最基本的司法公正要求，并引入“人民感觉”这一变量，力争在道义正当与政治正确之间维持微妙平衡。

人们对于司法改革寄予莫大希望，一方面出于对公平正义的追求，另一方面，亦希望以司法改革为切入点，带动政治体制改革。然而，事实正如台湾著名民法学家苏永钦所言：“透过司法改革成功达到体制改革的例子，情况还没有发生。”

2008年岁末，中共中央政治局通过《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。随后，中央政法委员会出台《司法改革意见》，提出优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面改革任务。据中央政法委副秘书长王其江透露，中央政法委正在抓紧制定实施《改革意见》的分工方案，逐项明确改革的牵头单位和协办单位。而法院、检察院等系统也正在制定和落实各自的司法改革方案。

至此，自中共十七大提出“深化司法体制改革”后，新一轮司法改革正式启幕。

改弦更张?

本轮司法改革的取向，在此之前已可窥见若干端倪。2008年4月10日，履新不久的最高人民法院院长王胜俊在珠海市中院座谈时提出，对待判不判死刑的问题有三个依据，其中一点就是“要以社会和人民群众的感觉为依据”。王胜俊对死刑问题的看法，与其前任肖扬“少杀慎杀”、强调“每一起死刑都经得到起死刑检验”的思路形成了明显不同的两种取向，被视为新一轮司法改革的政策风向标。

上一轮司法改革的主导者，前最高人民法院院长肖扬曾将中国现行司法制度存在的问题概括为：审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化。在此认识前提下，强调司法独立性、程序正义、精英司法、以法律事实代替客观事实等原则成为前10年司法改革的进路。在此期间，推行立案和审判分立、审判和执行分立、审判和监督分立的“三个分立”，施行统一司法考试、严格法官检察院准入制度，死刑核准制度改革，审判委员会制度改革等都取得了一定突破。

2008年以来，新一届司法高层领导则特别强调了司法的人民性与司法的民主化。7月23日，王胜俊又提出“坚持司法为民的宗旨，更好地满足人民群众对司法工作的新要求、新期待”。与此相应，过去曾被认为不符合程序正义原则和司法特性、已经过时的“马锡五审判方式”(始自陕甘宁边区，由马锡五开创的一种走群众路线的审判方式，归结为“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”)，又重新被宣传和重视。

区别之外，更有传承。譬如在保障政法经费方面，本轮改革强调建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，特别是加大对中西部困难地区政法经费的支持力度。这与《人民法院第二个五年改革纲要》一脉相承，体现出政策的延续性。若能贯彻实行，将是这一轮司法改革最大的亮点。基层法院经费受制于地方财政，是法院难以独立审判的重要原因。若能直接由中央掏钱，将在一定程度上缓解审判不独立带来的司法不公。

综观新一轮司法改革，在原则上强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”，明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”，在措施方面则多侧重实务，对于争议较大的一些体制性问题却未过多触及。显见在原有路径难以深入的局面下，改革者转而以保持稳定为重，透过财政手段为司法制度提供最低限度的独立性保障，维护最基本的司法公正要求，并引入“人民感觉”这一变量，力争在道义正当与政治正确之间维持微妙平衡。

路径之辩

较之上一轮以司法专业化和司法独立为鹄的改革，新的司法改革更强调大众化与监督制约。这一变化，令孜孜于法官职业化和司法独立的学界人士顿生歧路亡羊之惑。

司法改革的路径之争已有经年，由此而衍生出对改革路径的不同擘划。择其要而言之，一方认为，司法之不独立，是司法腐败的最大诱因。而在另一派看来，司法不独立尚且如此腐败，一旦独立，或将造成法官擅权、专横腐败的灾难性后果。

就前者而言，北京大学法学教授贺卫方说：“司法不独立，永远屈从于某些地方政府官员的权力，还有什么公正可言?”他认为，“现在的局势是，一些人要否定过去十多年的司法改革的最基本的思路。他们认为，不能走专业化道路，要走大众化道路。”在贺卫方看来，中国的司法独立好不容易才开始起步，却又有走回头路的趋势；国家一方面追求司法的专业化，另一方面又强调司法的民主性，强调“大众司法”，两个目标相互矛盾，相互冲突，从而使司法独立大打折扣。

而反对司法独立的学者如中国政法大学法学教授何兵则认为，司法界之所以弊案丛生，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他更指出：这些年司法改革的根本性错误在于司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。司法受制之后才谈司法独立，应当成为司法改革的基本方向。

应当明确的是，必先使司法成为司法，然后才能谈及制约司法。在司法独立性不受保障的情境下，司法权往往不过是其他权力的延伸，这也就意味着，人们看到的司法腐败实际是其他权力的腐败。司法廉洁之不存，遑论司法监督?因此问题在于，什么是司法?

司法的实质并不在于司法范围的深广，而在于司法之所以成其为司法的底线。司法以中立裁判为特征，没有中立，就没有司法存在的必要性；而中立又以裁判者独立为必要条件，无时不受人干涉或受人影响的裁判者要做到完全中立地处理问题是不可想象的。是故，1985年11月29日通过的联合国《关于司法机关独立的基本原则》将“司法独立”原则规定为对各国司法的最低限度要求。这一国际司法文献特别强调：各国应保证司法机关的独立，并将此原则正式载人其本国的宪法或法律之中。司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁、或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。

换言之，司法的本质就决定了，只要社会中存在着使司法权受到不正当控制、干预、影响的力量或权威，司法独立就将是不可回避的司法目标。

司法缺乏独立性，既是腐败得以产生的

一个重要根源，又是腐败得不到有效遏制的一个重要原因。新近发生的最高法院原副院长黄松有落马一案，即凸显司法缺乏独立性对于司法腐败的催生作用。据报道，涉案标的近10亿元的广州中诚广场烂尾楼工程执行案，虽然具体承办的是广州中院，但来自最高院的指令自始至终主导了中诚广场的收购进程。

在现代法治国家，司法机关以及司法官员之间只有审级之分，而无等级之分。我国宪法亦规定上、下审级法院之间是一种审判监督关系。但黄案中，远在京城的大法官可以向下级法院的法官发出指示，而下级法官只能接受、服从，上下级法院之间的审级监督关系沦为实质上的行政性领导关系。正是这种司法权运作中的行政化趋向，使法官的司法活动丧失了基本的独立性和公正性，导致司法腐败的发生。

另一方面，从披露的情况来看，黄松有案中的另一主谋杨贤才是利用执行局局长的身份受贿的。执行权具有主动性、单方面性、非终局性等行政权属性，本质上是一种行政权。法院享有行政权而导致腐败，更证实了孟德斯鸠有关司法独立的论断：一旦司法权同行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。

改革特区?

主张司法制约先于司法独立的人们认为，司法独立即意味着司法可以不受约束，这是对司法独立的极大误解。事实上，放纵的司法权与不独立的司法权同样为法治社会所排斥。对司法权的制约是在确保司法权独立行使的前提下，对司法权的范围、内容、行使程序、要求以及错案的避免与补救措施作出规定，其目的在于使司法权在法律范围内得以正确行使，二者并非不可共存。

值得强调的是，对司法权的监督权也是一种权力，也有可能被滥用，因此，现代法治国家都尽可能地通过立法对审判监督，包括立法机关的监督、审判机关内部的监督、检察监督等的内容、方式、程序等作出规定，以防止借审判监督之名行侵犯审判独立之实。如德国法官法即明确规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”

毋庸置疑，中国的司法改革正处于关键时期，改革路径的选择十分重要。在司法权出现严重的行政化、官僚化甚至地方化的今天，如何使司法机构摆脱来自行政机构、地方政府、立法机构甚至各级党政干部的非法干预和控制，是中国今日的司法制度所面临的一个极为严峻的问题。尽管在此时此地谈论保障司法独立性问题显得有些奢侈和不切实际。但正因为如此，更凸显维护司法独立性的紧迫性和必要性。

人们对于司法改革寄予莫大希望，一方面出于对公平正义的追求，另一方面，亦希望以司法改革为切入点，带动政治体制改革。事实上，10年前之所以首先启动司法改革，正是因为司法改革是继经济改革之后敏感度最低的地带。然而，事实正如台湾著名民法学家苏永钦所言：“透过司法改革成功达到体制改革的例子，情况还没有发生。”

中国30年的改革经验表明，改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，当改革进入深水区，一些深层次的问题亟待解决，新的问题又在不断涌现，各种矛盾相互交织，社会任何重大问题的改革，都有牵一发而动全身的效果，这使得改革的难度大大增加，而各方面改革能否协同配套推进，不仅制约着改革的进程，而且决定着改革的成效。司法制度作为政治制度的一个环节，处于特定的权力结构和制度网络中运行，在政治体制的配套改革阙如的前提下，司法体制自身的变革注定无法走得更远。

针对改革进入深水区后面临的胶着状态，有学者建议我国设立一个司法改革特区，严格按照现代国家的基本需要配备司法职能，在特定区域对法院建制、审判模式、管辖范围进行制度性的改革，以解决司法机关的地方化、功利化、行政化以及由此造成的腐败化和无能化问题。

从30年改革开放的经验看，试验区一直是中国渐进改革的一条重要路径。几乎所有成功的改革与开放战略，都首先在局部领域进行试点，积累出经验也看清了前景之后才在全国铺开，这种“摸着石头过河”的做法，是否也适合司法改革?