城乡一体化新格局的四大形成机制

方辉振

摘 要：形成城乡经济社会发展一体化新格局是全面建设小康社会奋斗目标的一项重要内容，是统筹城乡发展、打破城乡二元结构、促进农民富裕的根本途径。形成城乡经济社会发展一体化新格局，需要依靠以市场为导向、以工业化城市化市场化为基础的聚集扩散机制和市场互动机制，必须建立以政府为主导、以规划政策制度为手段的统筹协调机制和均衡决策机制。

关键词：城乡一体化；市场互动；统筹协调；均衡决策

中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）01-0070-04

形成城乡经济社会发展一体化新格局，是胡锦涛在党的十七大报告中提出的实现全面建设小康社会奋斗目标新要求的一项重内容，是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径。因此，深入研究探讨

城乡经济社会发展一体化新格局的形成机制具有重要的理论和现实意义。

一、聚集扩散机制

历史表明，城乡一体化的形成首先是在工业化带动下农村要素向城镇的积聚过程，而后是一个由城镇向农村的扩散过程，积聚与扩散的协同作用促进着城乡经济社会结构的转变，实现城乡一体化^［1］。

在经济活动和人口流动不受限制的条件下，工业化的加快促使一些区位条件较好、经济基础和创新能力较强的城市逐渐成为区域经济的中心和枢纽，成为区域经济发展的增长极。他们迅速吸引城镇和农村的人口、资金、技术等向这里汇集，并在极化效应的推动下迅速成长。当中心城市增长到一定规模时，过度集中引发的各种城市问题开始出现，与城市有限空间的矛盾日益突出，如城市地价高涨、基础设施能力供给不足、生态环境恶化等，城市经济活动需要空间和功能上重新配置。在市场和政府的共同作用下，中心城市开始优化自身的产业和功能结构，一方面通过经济协作、技术扩散、企业搬迁等，将一部分生产要素、经济活动以及管理服务职能等外迁到基础条件较好和有要素优势的城镇；另一方面，城镇和农村符合中心城市产业结构调整需要的要素和产业积聚进来。这种双向的流动逐渐调整了中心城市、城镇和农村的功能分布，形成一个符合各自不同资源禀赋特点的、高效的产业分工和职能协作体系。

一般情况是，中心城市把制造业分散到周边的城镇，自身产业结构高度化，从物质生产中心转向先进服务中心，表现为知识集约化和经济服务化；在城镇承接从中心城市迁移过来的部分职能的同时，从农村向城市聚集的一些中小企业因逐渐增加的城市级差地租也在城镇集中，城乡企业的聚集又吸引着劳动力在这里集中，结果使这些城镇成为就业和居住的集中地，这又必然要求增强和延伸中心城市的服务功能。在人口及生产要素聚集在城镇后，留下了广袤的土地和稀疏的村落，从而为土地的规模使用，村落和乡镇整合创造了条件，这又为工业反哺农业，城市带动农村提供了动力、奠定了基础，有利于实现城乡的平衡发展。

伴随着经济的一体化，城乡之间的联系逐渐扩展演化为更为复杂的社会联系，也使城乡成为一个高度关联的社会体。当这个区域内的各个城镇和城乡间真正形成了地域上交叉和渗透，经济社会功能互补协同，经济社会一体，城乡互促、三次产业协调发展时，彼此间的良性互动成为区域经济社会发展的直接动因，当这种依存关系强大到一定程度时，城乡就成为一个在经济、社会、生活文化等各方面高度一体化的整体。

由此可见，工业化城市化发展中聚集、扩散过程，就是城乡经济社会发展一体化格局的形成过程。随着工业化的推进，城市化水平也在不断提高，工业与城市文明的发展在提高生活福利水平、积累社会财富的同时，也承载和积累着与之踵至的各种压力，表现为“大城市病”的各种症状。任何城市在积累和承载这些压力时，都必然地寻求着释放这些压力的方向和途径；而且这些压力的成功释放，无一不是城乡互动产生新的城市空间结构、产生对应于有效需求的新的业态。这种压力释放所产生的城乡互动，就是城乡不同的生产要素在新的空间结合，形成新的资源配置的空间结构和产业业态，并以之形成适合有效需求的供给能力。城乡经济社会一体化就是城市和农村的共进互动、承接广大农民向城市转移、城市向农村进行辐射的过程。

二、市场互动机制

市场经济是人类社会不可逾越的发展阶段，也是任何国家实现现代化的必由之路。城乡经济社会一体化是人类社会一定阶段生产力水平达到一定高度后，由城乡对立走向城乡融合的经济社会发展态势，是由市场经济发展的客观规律决定的。

首先，市场要素流动所决定的城乡互动。市场经济的发展决定了生产要素的流动性，生产要素的流动性是所有生产要素最本质的特征。在二元经济结构中，结构转换升级的最基本的原因，就是工业的不断发展、扩张形成对农业剩余劳动力的需求，牵引着这种生产要素向工业的流动及与资本的结合。要素的流动性大小与强弱，在很大程度上影响到工业的结构调整、农民向非农产业的转移乃至更深层次上的农业生产方式的递进式变革。随着城市化进程加快和工业结构的逐步高级化，会刺激第三产业的较快速度扩张，而第三产业劳动人口的来源，主要依靠从第一产业转移的剩余劳动力。所以，在城市与农村、工业与农业之间，城乡经济社会发展一体化的推进，首先表现为生产力要素流动在传统部门与现代部门，在城市和乡村之间共振互动的客观要求．而任何阻滞这种流动的制度，都会人为加深城乡之间的对立，从而长时期形成农村生活方式、农业生产方式的停滞，进而无法推动一体化的发展^［2］。

其次，市场需求扩张所引致的城乡互动。发展经济学的理论表明：在人均GDP超过1000多美元之后，由恩格尔系数代表的必需消费支出在居民总收入中显著减少，而具有高收入需求弹性的消费需求有着显著的攀升。这种由消费结构升级引致的有效需求将强有力地刺激供给能力的形成以及产业结构的调整。所以，用现代部门带动传统部门，用工业反哺农业，用技术与产业扩散加快农村非农产业和产业化农业的资本形成，用教育和技能培训来提升农村人力资本等等互动方式来解决三农问题，就是城乡经济一体化的重要内容。换言之，人均收入的增加所引致的消费结构变化，必然表现为市场需求的扩张，启动这一市场绝不可能就农业言农业，它必然是以更大空间的要素流动、更大力度的制度创新、更大范围的城乡互动来进行和完成。

第三，比较优势发挥所形成的城乡互动。城市是商品生产和交换发展到一定阶段的产物，是区域经济中心，发挥着吸纳和辐射的功能。农村作为城市的广大腹地，利用其空间、生态、劳动力、资源等各方面的优势，积极承接城市群经济的分化和转移，利用比较优势和城乡经济的合理分工获取最大利益，为城市发展提供稳定而广阔的市场和各种物质支持。这种不可替代的相互需要、相互结合、相互作用是城乡良性互动乃至融合的客观基础。城市化过程本身就包含着城市从农村孕育、分立、对立到与农村趋于融合四个阶段。城乡良性互动，是指城乡有机结合，以城带乡，以乡促城，相互依托，互为市场，城乡各种要素合理交流和组合，城乡生活水平相当，经济、社会、文化、生态协调发展。

可见，由市场互动机制主导下的城乡一体化是市场经济条件下内生的过程，它主要通过城市企业自身的发展，自发地吸引着部分农村富余劳动力到城市就业，或者通过农业和农村的自身发展，自发地吸引着城市先进要素的流入，从而改变农业、农村生产函数，促进农业、农村生产可能性曲线的右移。在这里，农村富余劳动力的转移以及城市要素向农村的流动都是一个基于城市企业和农民双重自主选择的市场机制调节的结果，是市场内生的互动机制。

城乡一体化的市场互动机制，必然是符合市场经济运行规律的，除了城市对农村富余劳动力的就业吸引外，城市企业要将先进生产要素转移到农业、农村投资，就必须具备两个基本条件：一是农业和农村领域要有比较优势，有社会平均利润率可获取，或在农业和农村领域投资有较高的预期回报率（至少是正的，大于贷款利率的资本收益率）；二是农业、农村基础设施等公共产品和公共服务供给较充足，农业和农村投资环境较好。由于城乡一体化的市场互动机制主要是基于效率和效益目标，就必然在城市要素向农村流动转移中体现着资源优化配置的要求。换句话说，在市场互动机制作用下的城乡一体化的路径，是一个城乡资源重新进行优化配置的过程。这个过程只有在农业、农村地区能够保证获得社会平均利润率时才表现得十分活跃。所以，现实的经济发展中，如果要有效发挥市场互动机制的作用，就必须为其创造良好的投资环境和获取较高投资回报率的经济基础与制度保障。

三、统筹协调机制

缪尔达尔认为，在市场经济体制中，回流效应大于扩散效应居于主导趋势，自由市场力量的作用使经济向区域不平衡方向发展是一个内在的趋势，这种趋势越强化，农村也就越贫穷。克服地区间不平衡需要弱化回流效应，强化扩散效应。但是如果弱化回流效应是以削弱发达地区的发展为代价，将使扩散效应失去前提和基础。拉尼斯-费景汉的二元结构理论认为，由于资本的稀缺和劳动力的富足，工业部门的扩张不会自然而然地带来农业部门的发展，反而有可能导致农业部门的停滞和萎缩。因此，形成城乡经济社会发展一体化新格局，不仅要依靠以市场为导向的、以工业化城市化市场化为基础的聚集扩散机制和市场互动机制，而且必须建立以政府为主导的、以规划政策制度为手段的统筹协调机制。

首先，推进城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。统筹城乡发展，推进城乡发展一体化，科学规划要先行，需要将城乡交通网络建设、农村城镇化、农村基础设施建设、城乡产业主体布局与培育、农村环境和设施建设纳入城乡统一建设规划，以推进城市要素向城镇和农村的外溢。同时，应根据城市、城镇和农村的不同特质和比较优势，在三个区域布局和培育不同的产业集群，并形成三个区域的产业链接，建设城乡有机联系的工业集中区和农业集中区，鼓励城市涉农企业将加工环节延伸到城镇和农村，促进农村工业化和农业产业化。

其次，促进城乡公共产品和公共服务的均等化。调整财政支出结构将公共财政覆盖到城镇和广大农村地区，促进城乡公共产品和公共服务的均等化，为城市先进生产要素和产业向农村的转移提供基础条件^［3］。一是政府应在公共财政投入上彻底消除对农村的歧视性政策，实现城乡公共财政的统筹统支。二是加快农村公共产品和公共服务的投入与建设步伐，缩小与城市的公共产品供给差距。农村公共产品主要包括农田水利、人畜饮水、道路桥梁、交通网络、通讯、电力、能源、环境卫生等基础设施和教育、文化、卫生等公共服务。政府应建立农村公共产品投入的稳定增长机制，利用公共财政解决农村人畜饮水、用煤气（沼气）、建设生活污水处理设施等，加强农村电网、路网和通讯网络改造，促进农村信息化；增加农村义务教育投入，全面改善农村中小学的办学条件，提高农村教学质量和师资待遇，将高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇。建立覆盖城乡的社会保障制度，特别要完善农村最低生活保障、农村医疗保险和农村养老保险，促进农民平等地享有市民的权利。

第三，取消各类对农村的歧视性制度。实施财政金融诱导政策，鼓励城市先进生产要素向农业和农村流动。从根本上改变农业和农村落后面貌的基本途径是引入生产要素特别是先进要素。根据舒尔茨的分析，传统农业转变为现代农业需要三个方面的投入：一是物质资本：二是人力资本；三是高产作物。因此，改造农业和农村关键要解决好这些要素足够投入农业和农村的体制机制。首先要取消城乡分割的户籍制度，清除针对农民的包括就业、教育、卫生、医疗、社会保障等在内的各种歧视性政策，为城市生产要素无障碍地到农村投资创业、经营农业和居住以及农村剩余劳动力向城市转移创造良好的制度条件。为确保在农业、农村地区投资能够获得社会平均利润率，应当通过财政信贷支持加强农业投入，提高农民素质，增强农业、农村自身发展能力和对城市辐射的承接能力。还可通过减免税收、财政补贴、信贷支持等手段诱导和激励城市优秀人力、资本、技术和信息等先进生产要素到农业、农村投资，以降低纯市场机制主导下的成本和风险，促进城市对农村的内生带动机制的形成。

第四，改革农村土地使用权制度。土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心之一，稳妥而积极地处理好农村土地的承包经营权与农民宅基地使用权的流转或抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容^［4］。一是按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，即在农村土地承包制不变的条件下，由农民根据自愿原则，采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，实行承包土地使用权的流转。这有利于促进农业规模经营，有助于农业产业化经营和以农产品为经营对象的龙头企业的发展。二是农民的宅基地应可置换，使农民及其家属安心迁入城镇工作生活。三是应当考虑容许农民承包地和宅基地使用权的抵押，且应及早予以落实，使之走向规范化。四是为使农民土地抵押顺利开展，农村、农业保险工作应当加强。当然，在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时，必须防止一些工商企业进入农村，以发展现代农业为名圈占农民土地、损害和侵犯农民利益。

四、均衡决策机制

必须指出，要真正做到城乡规划建设一体化、政策制度实施一体化，从而形成城乡经济社会发展一体化新格局，更为根本的是必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的规划和政策制度的格局。因为长期以来，城乡发展规划、产业政策、财政金融政策及各种制度设置都是由城市单方面决定的，而农民不仅没有其话语权，更没有其决定权，甚至连其知情权、参与权都没有。简而言之，规划、政策和制度是由城里人决定的，而不是与乡下人共同制定的。这完全是一种城市偏向的失衡决策机制，也是我国城乡二元体制及城乡二元结构长期存在且难以改变的深层根源。 诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森曾指出，贫困不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化，是农民利益集团的缺失。究其原因，美国经济学家奥尔森认为，农民缺失政治力量归咎于因居住分散而导致集体行动中过高的沟通成本，以及由于单个农民的产品只是农业产出的微小份额，因而造成搭便车现象^［5］。在我国现实的经济社会生活中，农民利益集团的缺失，必然导致没有任何部门对农民负责，没有任何组织去代表、维护农民的利益，农民在国家政治体系中的投票参政权不断弱化。这使得在我国国家公共政策、经济社会制度及法律法规的制定过程中缺少农村、农民利益代表的制衡，城市居民则在其制定过程中处于十分有利地位，使得城市偏向的政策法规制度形成甚至不断强化。因此，只有建立起农民利益集团，增强农民在国家政治体系中投票参政权，使农民在国家规划、政策和制度制定过程中拥有更多的知情权、话语权、参与权和决定权，形成统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制，才能真正制定出有利于形成城乡经济社会发展一体化新格局的规划、政策和制度。党的十七大建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这表明我国正在走向真正的城乡一体化。

建立和发展农民利益集团，首先就要减少农民数量，提高农民素质。农民数量的减少可以节省农民利益集团建立过程中交易费用，使得农民利益集团更易建立。为此必须大力推进工业化城市化，改革城乡户籍制度，推动农民市民化。提高农民素质，既是发展农业农村的需要和农民适应工业化城市化的要求，也有利于提高农民的民主法治意识和参政议政能力。其次要提高农民组织化程度，发展农民利益组织。维护农民权益最关键的就是提高农民的组织化程度。所谓农民的组织化，是指农民为了更好地实现、保护和促进自身的经济利益和提高自己的社会政治地位而联合起来形成各种经济和政治组织的行动和过程。这种农民组织主要是由农民自发组织的、或者是农民在政府的推动和支持下组织的，但参与主体主要由农民构成，目标在于更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障功能。第三，需要中央政府承担更多的责任，政府应为农民利益集团的成长、发展创造良好的制度环境，促使其在法律允许的范围内良性发展。但这很可能并不符合城市方面的利益要求，会遇到城市方面消极抵制。所以，推进城乡经济社会发展一体化必须与推进城乡政治发展一体化相结合才能取得实效。

参考文献：

［1］张建华，洪银兴都市圈内的城乡一体化［J］经济学家，2007，（5）

［2］邵 昱城乡一体化：城乡互补、融合与协同发展［Ｊ］社科论坛，2005，（1）

［3］丁忠民城市带动农村的“自然性”与“强制性”测度［Ｊ］改革，2008，（4）

［4］厉以宁城乡二元体制改革关键何在［N］文汇报，2008-03-02

［5］王 敏我国城乡收入差距：基于城市偏向制度视角的研究［Ｊ］中共南京市委党校学报，2008，（3）责任编辑：陈文杰