改革开放以来党的制度建设的基本经验

谢忠平

摘 要：注重制度建设是新时期党的建设理论的一个鲜明特征。党的十一届三中全会以来，党在把制度建设贯穿于党的建设始终的实践中，坚持把制度建设放在更加重要的位置，把制度建设同其他建设结合起来，坚持党规党法与国家法律相协调，根本制度与具体制度相配套，立足现实与着眼长远相统一，坚持制定与执行并重，积累了加强党的制度建设的宝贵经验。

关键词：改革开放；党的制度建设；基本经验

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）01-0015-04

改革开放以来，我们党的建设取得了巨大进步，积累了丰富的经验。作为党的建设的一个重要方面，党的制度建设的进步尤为明显，积累的经验弥足珍贵。在纪念改革开放30周年之际，回顾和总结党的制度建设的经验，对于新的历史起点上全面推进党的建设新的伟大工程，开创中国特色社会主义事业新局面，具有重要意义。

一、坚持把制度建设放在更加重要的位置

中国共产党始终注重制度建设。不论是在民主革命时期，还是在社会主义革命和建设时期，我们党都把制度建设放在重要位置。改革开放以来，我们党对制度建设在党的建设中的地位和作用有了更加清醒和深刻的认识。

我国自改革开放后进入了一个新的历史时期。为适应形势，党的建设必须探索一条不同于过去的新途径。现代化建设以及党和国家的民主政治建设是一个有序的过程，需要按照一定程序进行；党要成为一个坚强的马克思主义政党，成为社会主义现代化建设的领导核心，这是一个具有长期性、稳定性的目标，仅靠一般的政治号召和搞运动的方式是不能解决问题的，必须通过一系列制度来保证。通过加强制度建设，可以为党提供一个稳定的、规范化的活动方式和工作方式。党的制度由党的权威机关制定，是党的整体意志的体现，同人的思想具有主观随意性相比，它可以使党的正确的路线、方针、政策不因领导人的变化而变化，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。只有解决了制度问题，才能切实保持党的正确领导的连续性和稳定性，避免类似“文化大革命”那样的错误。

党的十一届三中全会后，我们党更加充分地认识到了制度建设的重要性，认为加强和改善党的领导，搞好党的建设，必须改革和完善党的各项制度。这一结论，是党经过几十年的探索，付出高昂的代价之后得来的，是党的自身建设规律的客观反映。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”^{［1］（P333）}。“制度是决定因素”^{［1］（P308）}。邓小平这些经典论述，深刻揭示了制度建设在执政党自身建设中的地位和作用，也指出了一条新时期走制度建党的新路子。

二、坚持把制度建设同其他建设结合起来

党的建设是一个全面的系统工程，任何一个方面都不可偏废，党的制度建设是其中的重要组成部分。党的制度建设是党的其他方面建设的依托和保证，而党的其他方面的建设是党的制度建设的前提和灵魂。离开党的思想、组织、政治、作风、先进性与执政能力等，党的制度也成了一个空架子，失去了方向和精神指导。因此，必须把党的制度建设同党的思想建设、政治建设、组织建设、作风建设、先进性建设与执政能力建设等结合起来，统一于党的整体建设，这是我们党改革开放以来加强党的制度建设最重要、最根本的一条经验。比如，在制度建设与思想教育方面，制度约束和思想教育是相辅相成的，我们不应该把它们割裂开来。离开广大党员高度的觉悟和自觉性，党的制度建设就失去了基础，就谈不上建立健全党的制度。但是，正如邓小平所说，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”^{［1］（P328）}。与此相应，思想建设的巩固和深入，也有赖于党的制度建设来保证。比如，为了保障思想建设经常、持久并取得预期效果，我们建立健全了党委中心组学习制度、领导干部在职自学制度和干部理论学习考核制度。再如，建立高素质的党员干部队伍是党的组织建设的重中之重，为此，我们建立了一些相关的干部人事制度，2002年7月，中央颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作条例》，通过规范民主推荐、考察、酝酿提名，推进了干部选拔工作的科学化、民主化和制度化。又如，为了提高党的执政能力，相应地建立健全了党委议事决策制度、建立社情民意反映制度、建立与群众利益密切相关的重大事项公示制度和社会听证制度、专家咨询制度、决策论证制和责任制等制度，从而推进了决策的科学化和民主化。

当然，制度本身不是目的而是手段，是为了规范党内政治生活，是为党的组织、作风、思想提供规范有序的机制和体制。同时，制度的贯彻执行也需要加强党的思想、组织、作风等其他方面的建设，增强全党贯彻党内制度的自觉性和坚定性，增加制度的执行力。因此，要把制度建设同其他方面的建设统一起来，从整体上共同推进党的建设新的伟大工程。

三、坚持党规党法与国家法律相协调

我们党在国家和社会的各级组织中的核心地位，决定着党的制度好坏直接影响到国家的法制建设。党规党法是否健全，是否得到遵守和执行，对于国法的遵守和执行有着决定性的影响。很难设想，执政党自身不加强制度建设，会使社会主义法制健全起来；执政党内民主生活不健全，会有社会主义民主政治的健全和发展；执政党及其成员凌驾于宪法和法律之上，会确保社会主义法制的权威性。这就要求党的制度不能是与外界隔绝的封闭的制度，而必须具有合理、有效地处理党政关系、党企关系、党事关系、党群关系等的制度。党的制度它既包括党组织内部或自身的各种制度，也包括党对国家和社会(企业、事业、群团等)实施领导的制度或体制。正如邓小平所指出：“国要有国法，党要有党规党法……没有党规党法，国法就很难保障。”^{［1］（P147）}坚持党的制度与国家法律相协调统一的主要根据在于：一方面，国家的法律是在党的直接领导下制定和执行的，党内制度的混乱与党内生活的无序化将会导致国家法制的紊乱，“文化大革命”就是例证；另一方面，党的制度又不能凌驾于国家法律之上，执政党更应该以自己的模范行为影响和带动人民遵守和执行法律。

党的十一届三中全会以来，党把加强民主法制建设作为一项基本国策。与此相适应，党在加强党的制度建设过程中明确提出，党的一切活动都必须在宪法和法律的范围内进行。党的十一届六中全会指出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的规范内活动。”从我们党的十二大党章到十四大党章，对此都做了明确的规定。党的十五大提出了依法治国的重要思想，而依法治国首先要求依法治党。党的十六届四中全会提出依法执政是党的执政方式，同时指出依法执政就是坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。党内制度与国家法律的衔接的一个重要方面，就是要善于把党内制度转化为国家法律法规。例如，党内反腐倡廉制度不断取得新进展，截止目前，各级党委制定的党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部，但上述法规还只是党内法规。在依法治国、依法行政的大背景下，切实提高反腐倡廉的制度化法制化水平，不仅要及时制定、调整和充实反腐倡廉的党内法规，而且要通过法定程序使那些经过实践检验、比较成熟的规定上升为国家法律法规，更好地用制度和法律规范权力的运行。

四、坚持根本制度与具体制度相配套

党的制度建设是一个完整而严密的系统工程，内容十分广泛。同时，党的制度本身也是一个有机整体，其中每一类制度以至于每一项制度都是这个有机整体的不可或缺的一部分，与其他制度有着密切的联系，各项制度往往互相制约、互相促进。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是党内生活的基本准则，但我们党的历史表明，坚持和健全民主集中制，既要靠全体党员干部的党性保证，更要靠具体制度的规范和约束，使其有章可循，有据可依，同时便于经常监督检查。为把民主集中制的基本原则切实贯彻和运用到党的生活的各个领域中去，使党内生活中各种正常关系和秩序法律化、制度化、规范化，邓小平强调要根据新时期党的建设面临的新情况和新问题，本着改革的精神，形成一套比较健全的、配套的、操作性强的具体制度。通过各方面制度的建立、健全和完善并认真实行，推进党的建设，实现党内生活民主化、规范化，把党的建设提高到一个新的水平，把党的领导水平和领导艺术提到一个新的高度。

党的根本制度与具体制度不配套不协调的现象不是个别的。例如，各级地方党委都按照《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》的要求，制订了相应的议事规则或工作制度，但不少党委的议事规则和工作制度不健全，有的弹性过大，既缺乏具体的实施程序和操作方法，又缺乏严格的监督制约措施，存在过大的自由裁量空间，执行中人为因素过重、随意性过强。再如，虽然党章明确规定，凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，做出决定，但在具体执行时，什么问题属于重大问题？党的委员会是指全委会还是常委会？采取怎样的方式进行决策？对于这些细节问题，不少地方党委会没有做出具体规定，在实际工作时难以把握。又如，民主集中制是我们党根本的组织制度和领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合的体制，从领导层面上看，“集体领导”提法没有问题，但在工作规则和程序的层面上，“集体领导、分工负责”的传统提法就不够科学严谨：“集体领导”比较原则、抽象，“领导”是指决策还是执行不够明确，实际上真正能够体现“集体领导”涵义的只能是决策；“分工负责”中的“负责”也不严谨，是负决策之责还是执行之责？所以，正如胡锦涛在中纪委六次全会上指出，为保证制定的各项法规制度行得通、做得到，必须使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。

五、坚持立足现实与着眼长远相统一

党的制度建设必须审慎稳妥，有计划有步骤地进行。一方面，现实生活中的有些问题，例如反腐败，不抓紧建立起有效的惩治和预防腐败的制度体系，就很难遏制住腐败蔓延的势头，我们必须增强紧迫感，把党的制度建设抓紧抓好。另一方面，我们正处在一个社会大变革时期，深刻的变革必然影响党的制度建设。对社会主义市场经济和现代化建设规律的认识，我们经历了从不深刻到深刻，从不熟悉到逐渐熟悉的过程，要使我们这样一个拥有7000多万党员的大党的生活规范化、条理化和制度化，在短时期内是不可能做到的，这就决定了党的制度建设不是在短时期内就能完结的。加强党的制度建设，改革和完善党和国家的领导制度及其他制度，实现党和国家政治生活的民主化，是一项长期的艰巨的任务。邓小平就如何搞好党的制度建设指出：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的，能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”^{［1］（P341）}“改革党和国家领导制度的方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥。”^{［1］（P359）}

我们要把握好党的制度建设的长远性和紧迫性的关系。在党的制度建设中，我们不应只看到制度建设的长远性而忽视它的紧迫性，从而放松工作节奏，使应该建的制度建不起来，应该遵守的制度得不到遵守。与此同时，我们也不应只考虑制度建设中紧迫的方面，而忽视它的长远性，从而缺乏长期作战的思想准备，试图“毕其功于一役”，草率从事，不考虑后续措施和配套措施，致使制度出台后不能长远见效，而必须把现实性与长远性、紧迫性与持久性有机统一起来。制度的好坏不应根据设计制度的目的来判断，而应由制度执行的实践来检验。坚持立足现实与着眼长远的统一，就是立足于当前的党情、国情和世情，增强制度的现实可行性与操作性，加强制度建设的理论研究与探索，避免草率与随意性，增加预见性、严密性与科学性，做到理论与实践、继承与创新的相结合。

六、坚持制定与执行并重

对党的制度建设而言，制定制度是基础，执行制度是关键。党的十一届三中全会以来，我们党所建立完善的党内制度，无论对比以往战争年代和计划经济时期，还是与其他国外政党相比，数量不可谓不多，成绩不可谓不大，但是制度的贯彻执行却不尽人意。党内制度建设过程中，重制定、轻执行的现象还比较严重，一些制度“写在纸上，贴在墙上，就是落实不到行动”，党的制度得不到贯彻执行，党的制度功能就不能体现出来。制度得不到有效贯彻执行，有的缘于制度本身的缺陷，抽象笼统，原则多、可供操作的少，在实践中很难贯彻；有的缺乏配套制度，没有形成制度的运行机制，使制度难以发挥应有的功能。制度之外的原因在很大程度上来自于某些传统和习惯，例如我们党根植于封建传统的土壤，长期成长于战争年代与计划经济，导致党内人治色彩仍然很重，部分党员领导干部自我约束能力差，个人专断的现象时有发生，严重影响了党的制度贯彻执行。

如何做到制定与执行并重，是当前与今后党的制度建设过程必须着力解决的问题。事实上，制度的贯彻落实，不但要求制度本身科学，还要有科学的贯彻制度的程序、途径和办法。为了使党的制度真正得到切实的贯彻执行，就必须加强对执行情况的监督检查力度。一是加强制度自身保障性条文的建立健全工作。制定一项制度，不仅要规定应该怎样做，还要规定不执行或违反了怎么办，把制定、执行与监督部门的职能明确起来，做到环环相扣，减少与防止有令不行、有禁不止的现象。二是制定严密的实施保障性措施。特别是一些原则性、指导性的基本制度公布后，权力机关要公布检查、监督办法和奖惩措施，执行机关要拿出贯彻实施的细则。三是要建立健全自上而下和自下而上的监督制度体系，通过上下级的相互监督保证制度的真正的贯彻执行。

参考文献：

［1］邓小平文选（第2卷）［M］北本：人民出版社，1994

责任编辑：陈文杰