关于全省经济鉴证类社会中介机构执业情况的调查报告

甘肃省人大常委会财经办公室

当前，甘肃社会中介行业发展既面临着社会服务需求不断扩大，加速发展的空间越来越广大的有利时机，也存在着体制不顺、自身竞争力不强等多种制约因素，可谓有喜有忧。根据甘肃省人大财经委员会2008年工作安排，省人大常委会财经办公室对全省经济鉴证类社会中介机构的执业情况进行了专题调研。调研组先后听取了省财政厅、省审计厅、省建设厅、省国土资源厅、省工商局等有关部门和省注册会计师协会、省资产评估协会、省土地估价师协会、省建设工程造价管理总站等行业协会的情况介绍，并与甘肃立信等6家会计师事务所和资产评估机构、甘肃方家等6家房地产评估、土地评估和工程造价咨询机构进行了座谈。省人大常委会财经办的调研报告，引起省政府和有关部门的高度重视。

一、全省经济鉴证类社会中介机构的基本情况

全省经济鉴证类社会中介机构是随着改革开放和我国社会主义市场经济体制的建立和完善而逐步发展起来的，主要包括独立审计机构即会计师事务所和资产、土地、房产、工程等评估机构。经济鉴证类社会中介机构作为独立于政府之外的社会中介组织，是联系政府、企业、公众之间的桥梁和纽带，在政府和社会之间以及市场主体之间发挥着重要的服务和传导作用。近年来，随着经济社会事业的快速发展，全省经济鉴证类中介行业取得了长足发展，执业队伍不断壮大，执业范围不断拓展，执业质量不断提高，影响力逐步增强。目前，全省共有会计师事务所123家，执业注册会计师863人，资产评估机构58家（其中：专营资产评估业务的机构18家，兼营资产评估业务的会计师事务所40家），执业注册资产评估师279人，2007年业务收入10752万元；有房地产估价机构44家，注册房地产估价师219人；有工程造价咨询机构114家，执业造价工程师850人，年完成编审工程造价约160亿元；有土地评估机构6家（其中：在全国和全省范围内有执业资格的各1家），执业土地估价师40人。经济鉴证类社会中介机构的发展及其作用的正确发挥，已成为促进市场经济发育成长不可或缺的重要内容。

二、存在的主要问题

由于长期以来相关法律制度不健全、政府监管客观上一时难以同步跟进、社会诚信意识普遍较差等原因，全省经济鉴证类社会中介机构在发展中还存在一些不容忽视的问题。

（一）法律制度不健全，政策标准不统一

立法滞后，法律体系不健全，配套制度不完善，是影响经济鉴证类社会中介机构健康有序发展的重要原因。目前，直接规范经济鉴证类社会中介机构的法律只有1993年第八届全国人大常委会通过的《注册会计师法》。随着经济和社会事业的发展，《注册会计师法》在实践中已经有许多不适应的地方，需要及时修改。但是，这部法律的修订至今仍未提到议事日程上来。《资产评估法》经过多年酝酿目前仍在起草论证当中，资产评估行业没有一个统一的法律来规范。资产评估中介机构的资质认定、执业行为和监督管理大部分是靠部门的规章或政策文件来规范，导致条块分割，政出多门，资质认定条件不统一，工作范围交叉，工作标准不一致。

（二）政府监管职能不到位，行业协会工作不规范

政府监管不到位，行业协会工作不规范是影响经济鉴证类社会中介行业健康有序发展的又一个重要原因。主要表现在：一是各级政府对经济鉴证类社会中介机构的监管基本上停留在资质资格的认定和年检上，既缺乏对经济鉴证类社会中介行业发展的统一规划和具体的支持引导措施，也没有对中介机构执业行为和执业质量进行监管的具体制度。二是有的行政职能部门利用行政手段干预经济鉴证类社会中介机构依法开展业务，实行行业保护，指定或变相指定中介机构的具体业务。三是全省经济鉴证类社会中介行业的收费目前还执行1996年制定的较低标准，造成中介机构在执业过程中为降低成本而减少工作程序，减少人员数量，影响执业质量。

（三）社会诚信意识差，中介机构执业质量低

一是一些中介机构，不顾职业道德，在执业中不严格按照中国注册会计师执业准则和中国资产评估准则及其他行业准则的要求执业，审计、评估业务不按程序办理，获取的审计证据不够充分、适当，不足以支持审计结论，导致发表的审计报告意见不恰当，资产评估时漏评或估值不准确，出现执业质量问题。有的中介机构甚至搞虚假审计和评估，出具虚假报告。二是一些企业为了注册、贷款、改制、上市等，要求中介机构必须按照自己的意愿出具相关的虚假报告。三是有的政府部门出于完成工作指标、出政绩、卸包袱等原因，在涉及上市公司包装、企业破产清算、企业改制、招商引资等事项的审计、评估、验资业务中，授意或迫使中介机构出具虚假报告。四是各级政府主管部门和行业协会普遍缺乏对中介机构及从业人员的诚信档案记录，对中介机构的执业行为缺乏强有力的监督和约束，对中介机构及从业人员违背职业道德和诚信原则的违规行为处罚力度不够，进一步恶化了诚信环境。五是中介机构风险意识不强，质量意识淡薄。

（四）中介机构规模小、资质低，行业发展不平衡全省社会独立审计事务和资产评估业务收入从2001年的7428万元增长到2007年的10752万元，6年时间仅增长了3324万元，年均增长7.68%，远远低于全省GDP增长速度和财政收入增长速度，全行业的收入不及外省一个大的会计师事务所，规模最大的会计师事务所的年业务收入仅一千多万元。全省41家房地产估价机构资质为一级的仅有1家，二级的有6家，具有从业资格的房地产评估师仅有219人。在地域分布上，近40%集中在兰州市，其余各市的中介机构不仅数量少，而且达不到新的核准条件，临夏和甘南两个州为空白。全省真正意义上的土地评估中介机构仅有6家，5家在兰州市，执业土地估价师只有40人。其中，在全国和全省范围内有执业资格的各1家。其他绝大部分市县土地评估机构还是隶属于市县土地行政管理部门的事业单位，没有与行政部门脱钩。同时，受经济发展水平和创业环境的影响，全省经济鉴证类社会中介机构人才流失严重，大量的注册会计师和资产、房产、土地评估师纷纷流向东部发达地区。加之中介机构内部管理人才缺乏，影响了中介机构事业发展，导致我省许多经济鉴证类中介业务流入省外中介机构。

三、几点建议

（一）加强规划和指导，支持经济鉴证类中介行业发展

经济鉴证类社会中介行业是规范成熟的市场经济有序健康发展不可缺少的重要组成部分，各级政府应当高度重视，加强规划指导，采取更加有力的政策措施，营造良好的市场环境，支持经济鉴证类社会中介行业健康发展。要根据我省经济社会发展的实际，借鉴其他省市区的做法，制订鼓励、支持、规范经济鉴证类社会中介行业发展的具体政策措施，规范市场准入条件，适当提高经济鉴证类中介机构执业的收费标准。要引导和推进经济鉴证类社会中介机构在自愿的前提下，实行行业内的联合与重组，淘汰一批规模小、执业水平低、抗风险能力差的执业机构，扶持一批信誉较高、服务质量好的中介机构上规模、上档次、上水平，逐步缩小与发达省份中介机构的差距。政府有关部门及行业协会要高度重视对注册会计师、资产评估师、房地产评估师、工程造价师及各类复合型人才的培养力度，为他们的学习提高创造条件，进而形成吸引人才、留住人才、人尽其才、才尽其用的良好环境。通过一系列措施，扶持经济鉴证类社会中介行业做大做强，为我省经济社会发展发挥积极的作用。

（二）加强法制建设，完善法律体系

要加快制定和修改有关法律法规，完善有关规章制度，尽快形成一套完整的包括法律法规和规章政策在内的法律政策体系。一是通过适当的途径建议国家尽快修订《注册会计师法》，规范注册会计师行业的执业行为和监督管理，促进注册会计师行业的健康发展。二是加快和推动资产评估法的立法进程，通过资产评估法解决评估行业条块分割、行业垄断和执业资格多头管理的问题，真正把资产评估行业纳入法制化管理轨道。三是对政府及其部门现有的规范中介行业的规章制度和其他规范性文件进行清理，凡不利于行业发展和规范管理的及时予以修订和完善。四是加强调查研究，对目前在管理中形成的一些成熟经验和定型做法，在国家法律不能及时出台的情况下，结合我省实际，出台相关地方性法规或政府规章，依法规范政府的监管行为和中介机构的执业行为。

（三）转变政府职能，依法加强监管

各级政府要进一步转变职能，依法加强对经济鉴证类社会中介机构执业情况的监督管理，严厉打击各种违法乱纪、干扰市场秩序、侵害行业利益的行为。一是政府及有关部门要坚持依法行政，不得超越法律、法规的规定制定执业资质和业务标准，不得用行政手段干预中介机构依法开展业务，不得设置行政区域、行业或部门的执业限制，努力创造公平的竞争环境。二是各行政主管部门要加强协调配合、相互支持、形成合力，建立顺畅高效的行政监管机制，做到既严格执行法规政策，又充分发挥导向、规范作用，特别是在实施对行业的监督检查中，要各司其职、加强沟通、提高效率，杜绝多头监管、重复检查和重复处罚等问题。三是要加大惩处力度，对中介机构违规操作、弄虚作假的行为依法给予处罚，对故意出具虚假报告、吊销执业资格的中介机构的从业人员，实行市场禁入。对为中介机构或执业人员提供虚假信息、资料，要求中介机构或执业人员出具虚假验资报告、评估报告、证明文件及其他文件，或采取欺诈、胁迫、贿赂、串通等非法手段，威胁执业人员的委托人及相关责任人，要依法依纪追究责任。

（四）强化行业自律，规范行业协会职责

行业协会是实施行业自律管理的主体，要认真履行服务、监督、管理和协调的职能。一是要严格界定行业协会和政府主管部门的职责，防止行业协会变为政府的职能部门，使其真正成为中介行业的自律组织。二是要根据行业的特点，建立与市场经济和行业发展相适应的行业自律管理机制，健全和完善行业自律监管体系，保障中介机构依法自主经营。帮助和促进中介机构建立健全内部管理制度，提高执业质量和诚信水平。三是要尽快制定执业规范，通过建立行业内部价格协调机制，制止中介机构之间的不正当竞争行为，保护公平竞争。对制造不正当竞争、利用行政权力介入中介业务、扰乱中介市场的行为，行业协会要依法予以惩戒。四是要尽快建立经济鉴证类社会中介机构及从业人员诚信档案制度，记录中介机构在经营过程中的信誉，评估执业机构的信用，并公开相关信息，以便全社会对中介机构及从业人员进行有效监督。五是要全面了解行业内各种情况和信息，构建行业信息平台，为会员提供信息服务，实现资源共享。

（五）坚持诚实守信，提高执业质量

坚持诚实守信，提高执业质量是经济鉴证类社会中介机构生存和发展的基础。一是经济鉴证类社会中介机构要遵循诚实信用、公平竞争的原则，以诚信为本，以操守为重，自觉遵守职业道德，增强自律意识，提供真实、准确的信息，不做假账，不出假证，抵制各种违规违纪行为，树立良好的职业形象。二是要按照法律、法规和有关规定，遵守审计准则、评估准则，建立和完善内部质量控制机制，严格执业质量审核制度，确保执业质量达到专业标准，努力降低风险，杜绝出具虚假验资、评估、鉴证报告等严重扰乱市场秩序的不法行为。三是要加强中介机构内部管理，完善科学合理的用人、分配制度，形成有效的激励和约束机制。对不符合要求的从业人员要及时调整，不断提高执业人员的职业道德和执业素质。