潜在冲突与制度完善

李炜炜

时下，规范性文件备案审查制度成为各级人大的热门话题，随着各地人大常委会相继出台规范性文件备案审查条例、办法等，这一制度逐渐从监督法笼统、模糊的字句中，开始清晰地出现在大众视野当中。但立法上的某些不足，必然导致其出现各种缺陷，这不仅会体现在当前的地方立法与规则制定当中，在今后的具体实施过程中，也将同样面临诸多问题。

笔者试图列举这两个方面存在的问题，探索问题的根源所在，并据此提出完善这一制度的思考。

一、立法者的两难

监督法授权省级人大常委会就规范性文件的备案审查作出具体性的规定，其本身就是一种制度的探索，但这种探索给省级人大常委会出了一道难题。因为，监督法对于规范性文件备案审查条例仅仅是规定了原则性的几项条文。这与过往授权省级人大常委会就具体法律、法规的细化有着本质的不同。后者条文具体，只是自由裁量的确定和方式会因地而异，或是，出于对各地实际的考虑，更注重某些方面的制约与规范。但相对前者来说，过于原则性的条文，无可避免会产生因人、因地而异的理解，从而导致各地对规范性文件备案审查的范围、方式以及后续的处理出现差异。

（一）规范性备案审查是否应包括政府部门文件出现概定差异

关于备案审查的范围，监督法的概定是“下一级人民代表大会及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的、命令、决定”。

到各省立法阶段，这一概定立刻出现了不同，江苏省出台的条例对备案范围的确定是：省人民政府、较大市人民政府制定的规章，县级以上人民政府发布的具有普遍约束力的决定和命令，下级人大常委会作出的决定、决议。湖南省的则增加了省政府所属部门、长沙市政府所属部门、自治州和自治县人民政府，根据地方性法规、自治条例和单行条例的授权就地方性法规、自治条例和单行条例适用中的具体问题所作的规定，县级以上人民政府办公厅(室)向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件。

再到市一级人大常委会出台的办法，就岳阳市来说，其将市政府所属部门根据授权就地方性法规、规章中适用本地情况所作的规定列入审查范围。但湖南省人大常委会法规工作委员会《关于规范性文件备案审查几个问题的答复意见》明确规定：除省政府所属部门、长沙市政府所属部门根据地方性法规的授权就地方性法规中具体问题所作的规定，其他规范性文件，无需报送人大常委会备案。然而工作实际中，部门沿用失效文件、擅自改变适用范围、提高执行标准等问题并不鲜见。

（二）对应备案的规范性文件种类出现认知差异

应纳入备案审查的除了政府的决定和命令外，还有其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍性约束力的文件。有的地方在条文中进一步细化为：具有普遍约束力的办法、规定、会议纪要、通知、意见等。这导致了争议的出现，认为将备案审查涉及到规定、会议纪要等有扩大解释之嫌。然而工作实际中，又确实存在用规定、会议纪要等形式，实现政府的决定与命令。虽然立法机关就此作出了明确答复，应将其列入备案审查对象，但条文内容的缺失带来了认知的差异。这些差异必然会给今后的备案审查制度的执行带来一定的阻力。

（三）对未按要求报送备案的处理出现方法差异

在西方而言，凡是没有规定罚则的法律被讥之为“没有牙齿的法”，这在我国的法律体系中屡见不鲜。出于实际执行的考虑，各地各级人大常委会就未按要求报送备案的处理，在立法与规则制定中也出现了诸多差异。有的仅规定为通报批评，有的规定为先通报批评、后建议政府监察部门给予处分，有的笼统地规定为依法进行处理。既缺乏统一性，又缺乏严肃性。

（四）备案审查机构存在差异

各地已经出台的备案审查条例、办法等，对于人大常委会的备案审查机构，有的确定为人大常委会办公室，有的确定为内务司法工委，按照规定下达主任会议审查意见的则统一规定为人大常委会办公室。

这些差异的出现，导致各级人大常委会出现两难，过于强求与详尽则要考虑到实际的执行，过于滞后与笼统则会出现操作困难，面临代表与选民的质询。

二、实施中的尴尬

（一）当备案审查遭遇联合发文

过去的工作实践表明，联合发文是备案审查制度无法回避的问题。其一是党政联合发文，如经常被提到的某地将拆迁进度与公职人员的工资、福利、上岗挂钩，实行株连政策，没有完成拆迁进度的，一律停发工资、暂停上岗。这显然是个严重违法的文件，备案审查制度如果遭遇此类联合发文，是否进行备案，如何启动审查程序，行使后续职权，这在立法与规则制定中是空白，在工作实践中各级人大常委会可能也有诸多顾虑，导致出现监督空白。其二是上下联合发文和部门联合发文，按照公文处理办法，这种联合发文有许多种方式，且往往涉及到权利义务，并在一段时间内普遍适用。已经出台备案审查条例和办法都没有对此作出具体的规定，在今后的工作中，如何确定报备的主体，如何确定审查机关？

（二）当备案审查遭遇生效文件

已经出台的备案审查的条例和办法规定，文件公布后30日内报人大常委会专门机构备案。虽然现在行政机关的发文已比较规范，但还是有极少数的发布之日即为生效之类的文件，即使杜绝这类文件，如果因为报备的时间、审查产生的异议等导致文件会出现行使撤销权的后果，如何最大程度上保证规范性文件的严肃性、一致性，现行的文件备案审查制度对此也缺乏必要的考虑。是否应考虑给予规范性文件一个必要的缓冲期，以避免出现上述情况？

（三）当备案审查遭遇“和平演变”

由于备案审查制度缺乏对审查机构的责任追究，政府及其部门为了保证其规范性的文件的顺利出台、执行，可以预见其会借助外部力量向政府内部已经实行的文件会签制度方面努力，将人大常委会负责备案审查的机构作为一个会签单位，使备案审查的事后性变为前置性，继而由集体行使职权到部门行使职权、个人行使职权。这样既保证了文件的顺利实施，又表面上履行了文件备案审查制度，但这是完全违背文件备案审查设立的初衷的，也是违反监督法的。备案审查制度如何面对这种可能出现的“和平演变”？

以上三个问题并不是多余的担心，而是各级人大常委会在实施备案审查制度中可能即将遇到的问题，如果在制定制度的过程中不去完善，难免会出现立法者有法不依的尴尬局面。

三、根源性的问题

（一）执政党、国家权力机关、行政机关的关系有待进一步理顺

我们国家一直强调建设中国特色的社会主义政治体制，不照搬照抄西方三权分立模式，但随着民主法制的深入发展，已经引起了越来越多的人对现有的政治模式深层次的思考。党中央就理顺执政党、国家权力机关与行政机关的关系作出了诸多努力，但长期以来形成的党领导一切的观念在地方上根深蒂固，这对权力机关行使立法与监督的法定权力造成了一定的阻碍。对行政机关而言，党政之间的兼职带来政府领导人双重身份，也给地方权力机关带来一定的压力。备案审查直指政府的日常决策与命令实施，甚至一定程度上影响地方党委的决策，在现有的政治模式下，其必然面临诸多困难。进一步理顺执政党、国家权力机关、行政机关的关系是确保备案审查制度落到实处的关键，更是监督法得以贯彻实施的关键。

（二）固化的思维模式阻碍权力机关的探索与发展

为什么会在人大制定的规则、办法中出现行政模式类的通报批评、建议给予行政处分之类的罚则？追根到底是各级权力机关仍然遵行已经固化的行政思维，这使得各级人大常委会放弃了监督法赋予的质询、特定问题调查、撤职等法律手段。从另一个方面来说，是权力机关作为规则的制定者，还未能完全面对监督法相对细化的制约措施和权力实现方式，没有及时实现角色的转换，无法适应规则的遵循者这样的身份。

四、完善性的探讨

（一）明晰政治伦理

各级人大及其常委会是人民行使国家权力的机关，以人为本、以民为本是各级人大及其常委会存在的基础。各类规范性文件直指人民的权利义务，事关人民的切身利益，各级权力机关只有牢固树立一切为了人民的利益，充分行使宪法与法律赋予的职权，从这样的观点出发，才能保障备案审查制度落到实处。完善备案审查制度，将其落到实处，并不是摒弃党的领导，作为一个宪政国家，这是法律所确定的分工不同。权力机关依法行使自身权力，与党的政治领导、组织领导、思想领导并无违背之处，两者的目的也是一致的，都是为了人民的利益。在法定的权力面前，不容各级权力机关有任何的让步，这本身就是法律权威的体现，是法治国家的基本要求。

（二）突破行政模式

行政模式有其自身的特点，如与灵活性相对的是随意性，考量合理性的是合法性等。备案审查制度本身是宪法关于人大行使撤销权的细化，是多年来各界所呼吁的违宪审查、违法审查的制度建立。各级权力机关如果仍然沿袭行政模式，简单机械地执行下级服从上级，一味强调矛盾的特殊性、发展的不平衡问题等，将无法胜任自身的职责，有悖完善备案审查的初衷。因此法律的严肃性、统一性应是人大行使备案审查的唯一标准，集体行使权力是法定的唯一形式，切实保障法定权利义务的充分实现是唯一的目的。

（三）完善法规条文

在备案审查立法与规则制定中，笔者认为应将部门文件纳入备案审查范围，细化备案文件种类，明确联合发文报备机关，统一备案审查机构，明确规范性文件生效合理期限，统一制定罚则，充分利用监督法赋予的手段。同时要从制度层面考虑控制党政联合发文，明确备案审查机构的责任追究。

（作者单位：湖南省岳阳县人大常委会）