改革开放以来人大预算监督工作的变迁和思考

王淑杰

1978年改革开放以来，我国政治、经济、社会等各方面都发生了显著的变化，这些宏观环境的变化深刻地影响着人大的预算监督工作。

一、改革开放以来人大预算监督工作的成就

在宏观环境发生重要变化的这30年，我国人民代表大会制度也伴随着改革开放的步伐逐步发展和成熟，蔡定剑认为这30年是迄今为止人大发展最好的一个阶段 。

（一）人大预算监督逐步规范化

改革开放后，政治环境稳定、国民经济迅速恢复和发展，人大的预算监督地位得到重新确立。在此阶段，我国人民代表大会已基本形成这样一个组织结构和运行机制，即人民代表大会一般每年举行一次，行使其职权，决定特别重大的问题；在人民代表大会闭会期间，它的常委会每两个月举行一次会议，行使其职权，主要是进行立法和监督；在人代会和人大常委会会议闭会期间，专门委员会、工作委员会和办事机构在委员长会议(主任会议)领导下开展经常性的工作。此时，听取和审议“一府两院”的工作报告，包括对计划和预算的审查和监督，已形成制度。

（二）人大预算监督逐步法制化

改革开放尤其是自上世纪90年代以来，预算监督方面的立法频率加快，解决了人大预算监督无法可依的局面。其中最具里程碑式的立法是1994年《中华人民共和国预算法》（下称《预算法》）和2006年8月27日十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（下称《监督法》）。《预算法》是我国第一部预算专门法律，该法对预算立法监督进行了规定，主要是明确了人大审批和调整以及监督预算的权力。该法颁布后，1996年八届全国人大四次会议按照该法规定第一次听取和审议了关于1995年中央预算执行情况的审计报告。2006年的《监督法》是目前最为重要的指导立法监督工作的法律。《监督法》明确规定“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”是人大监督的内容，并专门在第三章对预算监督进行了较为详细的规定，包括对国务院向人大提交预算草案的时间、决算草案的编制形式、汇报预算执行情况时间、预算调整的主体、预算审查的重点内容、预算审议意见的处理等。此外，地方各级人大也相应制定了一些监督方面的法规。

（三）人大预算监督逐步民主化

最近几年，人大进一步健全民主监督制度，努力保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。人大根据《监督法》的要求，将年度监督计划向社会公布，收集和听取公民的意见；公民可以评议自己选出的人大代表，罢免不称职的人大代表，可以申请旁听人大及其常委会会议和立法听证等各种听证会议，可以在网上对人大工作建言献策等，体现了公民民主权利在得到增强。从预算监督的源头来看，也比较明显地体现了民主监督的趋势。首先是人大代表的直选由乡级扩大到县级，体现了民主的普遍性。其次是把等额选举改为差额选举，使公民的意愿得到了实现。在我国，浙江省温岭市新河镇和泽国镇率先实践了参与式预算监督。江苏省无锡市北塘区北大街街道和滨湖区河埒街道以及黑龙江省哈尔滨市江道里区也紧随其后，尝试了由群众代表投票决定哪些项目应该优先实施的参与式预算监督。这种参与式监督方式广泛调动了公众的积极性，为人大预算监督工作注入了“催化剂”。

二、加强人大预算监督能力

我国用30年走完了西方100多年加强立法机关预算监督的道路，把西方100多年压缩到30年，矛盾不可避免会暴露出来。因此，虽然与改革开放前相比，人大预算监督工作取得了长足的进展，但总体上看，仍不能摆脱“橡皮图章”的形象，未来如何提高人大的预算监督能力以满足公众的民主诉求是我们面临的关键问题。笔者认为，可以考虑从以下方面着手：

（一）充实人大监督组织

虽然全国人大已经建立起专门的预算监督组织——财经委员会和预算工作委员会，但目前两者都存在的问题是人员稀缺，这制约了它们监督职能的发挥。按照部门预算要求，各级政府的部门预算大多有几百页，而全国人大财经委现有委员32人，预算工委只有二十几名工作人员，全国上万亿元预算资金的审查监督主要由他们进行，因此人员已经成为制约全国人大预算监督质量提高的瓶颈之一。从地方看，虽然大部分省级人民代表大会都设立了专门的预算监督部门，有的称为财经委员会，有的称为预算工委或者预算监督室，但大多数地方人大同全国人大一样人力稀缺，有的甚至只有两三个人员编制，面临“小马拉大车”的问题。因而，有必要增加地方人大预算监督部门的人员编制并给予配套的资金。

（二）改变代表选举方式

目前我国计划选举人大代表的弊端已经暴露无遗。一方面它严重压抑了选民的参与热情，有悖于选举制度作为民主的天然产物的本质要求；另一方面它可能导致具备人大代表水平的人没能当选或者当选代表不符合要求的情况，甚至出现“双规”老总当选人大代表的情况[1]。与这种办法相反的竞争性选举，则强调选举过程的公开性，候选人要向选民进行宣讲，让选民了解候选人后自主投票决定。纵观世界上180多个国家的议会中，大约只有6个国家的议会不是直接选举产生的。即使是经济落后、人口众多、种族矛盾多的印度，也早在1947年独立后就推行了全国范围的直接选举。竞争性选举通常要求实行代表专职制，目前兼职代表制的弊端日益显现出来，比如代表联系选民积极性不高、代表投入精力和时间不够等。湖南省怀化市人大常委会2001年7月对部分人大代表的无记名调查，充分暴露了兼职制的弊端（参见下表）。当然，在现有条件下人大代表的专职化还存在很多难题，还必须有一系列的配套改革，如减少代表名额、改变注重各种代表结构比例的现状、通过立法规定各级人大代表不得担任国家公职及其他社会职务，并建立人大代表任职、退职的保障制度等。相应的，对我国《宪法》《地方组织法》《代表法》等法律法规要进行修改，为人大代表专职化提供法律保障。

表1 湖南省怀化市人大常委会对代表的调查

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资料来源：王海燕：《我国人民代表大会制度的问题和对策》，载《上海交通大学学士学位论文》2005年第7期。

（三）精简代表人数

我国人大代表数量之多是世界上少有的。目前的十一届全国人大代表人数，是世界议会人数之最，省级人大代表在400~1000人之间，也比一般国家议会人数多。全国人大代表加上省、地、市、县各级人大代表总数达三百多万。人数众多一方面降低了效率，增加了纳税人的负担；另一方面还可能影响表达民意的质量。早在1954年第一届全国人民代表大会召开时，就已经发现人大代表数量过多不便于工作,于是设计人大常委会来弥补不足。然而，实践中我国的人大代表数量一直在增加，尤其是地方人大代表在1979年后增加更为迅速。至于人数规模的合理水平该如何测算和界定，我国一些学者也进行了研究，如郑功成认为保留现有各级人大代表人数的1/3就足够了[2]。另外，也可参考国际通行的由Rein Taagepera Matthew 和Soberg Shugart两位学者提出的议会规模立方根法则(the cuberoot law of assembly sizes)[3]。该法则在总结多国实践经验基础上提出一国国会的理想规模应该是其人口总数的开立方。如果套用该理论来测算我国各级人大人数规模确实超出了合理范围[4]。

表2 历届全国人大代表数量及其合理规模测算

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（四）注重硬化监督手段的使用

根据相关法律，人大拥有多种监督预算的方式，如听取和审议预算报告、撤销不适当的决定决议、询问质询、特定问题调查、执法检查、视察调查等，但实际工作中，人大运用较多的只是听取和审议预算报告、开展执法检查和视察调查等约束性不强的“非诉讼手段”。这些监督手段生效是以监督对象的自律为前提，一旦监督对象缺乏自律，法律监督就难以生效。而法律规定的如询问质询、特定问题调查、撤销不适当的决定决议等硬性监督手段却很少使用。下表列示了1995~2004年山东省临沂市兰山区人大及其常委会监督情况[5]，从中可以看出，人大监督的硬性手段根本就没有启用。兰山区的情况并非个例，全国其他地方的情况也基本如此。这些刚性的监督手段不启用，相当于降低了政府预算的违法成本，难以对监督对象起到震慑作用。因此，在当前人大预算监督力度较差的情况下，有必要在适用情况下启用约束性强的硬性手段，这样才能建立并提升人大监督预算的权威性。

表3 1995~2004年兰山区人大及其常委会监督情况表

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（五）强化预算审批

审批是人大监督预算最为重要的环节，在全国人大和地方人大层次，预算审批的主要工作由各专门委员会、预工委和财经委完成，该阶段称为人大预算审批的初审，而各级人民代表大会的预算审批则是终审。多年来的实践证明，初审后人代会一般也不会对预算案进行较大的修改，因此初审质量非常关键，而充足的审议时间是保证初审质量的重要因素。目前我国预算法规定对本级预算草案的主要内容在人代会举行的一个月前进行初步审查，在初审机构人员编制少、预算规模庞大且复杂的情况下，短暂的一个月时间难以保证初审的质量。从世界范围看，很多国家都通过法律规定了政府提交预算的最后时限，通常要求在预算年度开始前3到4个月，与之相比，我国提交预算案的时间过短，因此有必要延长初审时间以改变预算初审疲于应付的情况。

在终审环节可以考虑参考国际做法，引进单项表决和预算修正制度，即对预算项目分别进行表决并对不同意的项目进行修正。此外，还可考虑建立起大会辩论制度。通观世界发达国家议会的议事规则，辩论制度是一项基础性的制度构建。早在1956年，周恩来就指出：将来在代表大会上要建立辩论制度。但长期以来，在实践中并未实行辩论制度。这种情况使人大代表未能通过讨论充分表达自己的见解、也不利于各代表间的沟通和交流，自然也会影响监督的水平。因此，我国有必要借鉴各国通用做法，完善我国人大会议的议事规则，在预算审批过程中采用辩论制度。同时，要建立起相关配套制度，主要是人大代表的职业中立制度和修正案制度，以保证辩论制度的有效实施。

注释：

[1]原广州市渔业企业集团总经理梁锋,2002年12月底被广州市纪委“双规”审查,但2003年l月下旬仍当选市人大代表。

[2]郑功成：《对改革人大代表制度的建议》，载《群言》1988年第9期。

[3]王业立:《未来立委选制调整的几个方向及其利弊分析》,载《国会改革——台湾民主宪政的新境界?》,新台湾人基金会2001年。

[4]朱应平：《论人大规模、结构及其重构》，载《华东政法学院学报》2004年第3期。

[5]徐振光：《当代中国社会制度转型与县级人大制度研究》，载《华东师范大学博士学位论文》2007年第5期。

（作者单位：中央财经大学财政学院）