强制召回之真假命题

岳　珊

强制召回不是一个新话题，所谓明年实施强制召回就因而成了个虚假命题。

汽车强制召回这一话题在中国汽车领域和媒体之间已经热议了很长时间。正在人们日益淡忘的时候，一则新闻又引起了轩然大波：相关部门草拟的《缺陷产品召回管理条例(草案)》已经报国务院有关部门，预计明年实施。

所谓强制召回在国际上一种普遍的定义是指，一国的消费者保护方面的法律对产品召回进行详细规定，包括制造商必须承担的成本，必须强制召回的条件以及未召回的处罚。作为部门规章的《缺陷汽车产品召回管理规定》尽管效力等级偏低，但从行政管理角度上，对汽车产品的制造商、销售商、租赁商和修理商还是有一定约束力的。但是，《缺陷汽车产品召回管理规定》存在众多先天不足，在实施过程中出现了种种问题。

首先，《缺陷汽车产品召回管理规定》作为部门规章，效力等级偏低，这不仅限制了其规定对汽车产品的制造商、销售商、租赁商和修理商的约束力，而且使得其站在《产品质量法》和《消费者保护法》国家立法面前显得有些苍白。所以专家多次建议修改产品质量法的有关规定，将召回制度写人法律。但是显然人大立法的速度是无法满足人们对召回制度的急切渴望的。这就导致了《缺陷汽车产品召回管理规定》的难堪，导致了强制召回威慑力不够，成了一把失去锋芒的钝剑。

尽管针对这点新拟定的行政法规提高了立法的级别，以及相应的行政处罚的力度，将拒不召回的处罚从1—3万提高到了10万元，并写明在符合有关产品质量的法律对刑事责任的规定时，适用刑事责任。但两部现存的法律中并没有召回制度，如何适用呢，特别对41条的理解，是否需要特别说明，这些问题尚有疑问。据说相关的产品责任法也在起草中，并于明年计划出台。新法具体如何与现有法律制度进行衔接，还有待进一步考察。

其次，由于《缺陷汽车产品召回管理规定》是几个相关部门联手制定的部门规章，其所规定的召回框架就总显得带有临时性的味道。其中“配合”、“监督”等模糊字眼，使得主管部门很有些举剑独舞的架势。

与之相比草拟的《缺陷产品召回管理条例》就显得正规了很多。除了将主管权利下放到地方，形成一个有层次的管理系统之外，还将地方政府纳入了召回的管理体制当中。熟悉中国的人，都很清楚这一规定的分量及其带来的积极作用。

再次，《缺陷汽车产品召回管理规定》过多地依赖制造商的自觉性，这一点多次体现在其所制定的召回程序当中。

缺陷的调查由制造商启动。信息尽管来自各方，但对那些情况采取调查全权取决于制造商的自觉和洞察力上。显然制造商不会对所有可能存在缺陷的信息进行调查，但什么情况下启动调查，损害已经造成还是造成损害的危险达到一定的概率，这些完全由制造商决定。此外，什么情况下决定主动召回仍然主要由制造商决定。而制造商只有在管理部门通知调查的情况下，才有义务将确认不存在缺陷的理由进行解释。尽管规定了租赁商、销售商、修理商有义务在向制造商报告的同时需要向主管部门汇报，但显而易见，1000—5000元的罚款，这种汇报发生的动力几乎没有。召回程序过多地依赖制造商，直接的结果就是强制召回形同虚设，彻底成了一把隐形的剑。

新的《缺陷产品召回管理条例》对召回程序作了新的规定。未具体规定缺陷信息的来源，取而代之的是清晰的调查启动原因。当这些原因出现时，生产商、地方质检部门、国务院质检部门有义务启动调查。违反义务则需承担相应的刑事及行政责任。此外，还规定，生产商应调查而未调查，或调查后确认没有缺陷时，地方质检部门有义务开展调查。如果地方质检部门或生产商自己确认存在缺陷，生产商需立即执行主动召回。否则，责令召回将启动。尽管制度设计上仍有缺陷，操作上仍需细化。但加强了质检部门在召回流程中的主动性和涉入程度。

在《缺陷汽车产品召回管理规定》上述先天缺陷面前，实际操作中的种种问题就不足为奇了。

截至今年12月18日，我国共召回汽车150多次，涉及车辆约174万辆。而之相对应地却是，汽车质量投诉也呈上升的现象。主动召回频频发生，消费者的投诉并未减少。到底是由于急速扩张导致汽车质量下降?还是厂家以作秀替代责任，另有所图?一边是车主抱怨汽车召回不过是厂家的一场“责任心”秀，真正有缺陷的产品根本没有得到召回。而另一边厂家连连报屈，声称召回成本跟风险并没有直接关系，且凡召回都有成本，按照国际同比价格估算，平均每辆车的召回成本至少在人民币1万元左右。怎么会有人拿这么大笔钱去作秀呢?

拟出台的行政法规虽然有些改善，但其孤军也很难完全改变这一局面。制度的健全还有待进一步提高。对比一下汽车大国美国的产品召回制度，其健全的体系很值得借鉴。根据美国的有关召回的立法，生产商、进口商、批发商和零售商在掌握产品有可能存在缺陷或不符合有关标准时，24小时内向行政机关报告。此外对产品死亡或重伤的案件，达到标准后，30日内向行政机关报告。报告的法律后果并不必然意味着产品具有引发严重危害的风险，也不意味着企业必须采取召回措施，行政机关将与企业合作进行评估。

此外，美国的检验从一开始就是行政机构与生产商一同进行的，大大降低了企业的道德风险，避免了对企业自觉性的过度依赖，部分增强了老百姓对鉴定的信心。当然，这又提高了对行政机关廉洁性的要求，但这不是召回制度涉及的问题。

强制召回不是一个新话题，所谓明年实施强制召回就因而成了个虚假命题。新法律及法规的出台固然是件好事，但绝对不是要创设一个制度，相反地，是要改进一个制度，完善一个制度，让悬在制造商头上的那把剑重新锋利，不再隐性。这才是召回制度的崭新命题。