地方制度创新：破解教育改革难题的有效路径

2009-02-23周大平

河南教育·基教版 2009年2期

周大平

在全国基本普及九年义务教育的背景下，民众开始追求更高品质的教育，追求更加多样化、多层次的教育。同时，教育制度改革的模式也在悄然变化，正在从原来那种全国步调一致的轰轰烈烈的改革，进入到中央领导下，地方全面开花、上下互动的阶段，而地方教育制度的创新在各地政治体制改革中越来越占有重要的位置。

2008年12月6日，由21世纪教育研究院、南都公益基金会、搜狐教育频道联合发起的首届“地方教育制度创新奖”公益评选活动落下帷幕。

这届参选的案例共53个，分别来自于地方政府和地方教育局自荐、各地媒体推荐、专家学者推荐。评选以“独立、公益、公开、公正”为原则，采取专家投票、记者投票、公众网络参与投票相结合的方式。经过初选，有20个案例脱颖而出，随后的终选确定了其中的10个“优胜奖”和10个“优秀奖”。

人民的态度最重要

我国教育正处在一个历史性的转折点：长期被教育贫困所掩盖的教育内部的深层次问题正逐渐暴露。这些教育内部的诸多问题，其根源都集中指向了新时期教育的两大矛盾：人民群众日益增长的教育需求与落后的教育体制的矛盾，先进的社会发展观与落后的教育体制的矛盾。解决这些矛盾，需要深化教育体制改革；而营造深化教育体制改革的良好社会氛围，则需要自上而下和自下而上的共同推动。

“实质性的教育改革总是从地方的制度创新开始”，这是21世纪教育研究院院长杨东平的一贯主张。他认为，尽管教育问题总是成堆，很多还是久治不愈、愈演愈烈的“老大难”，但其实都有解。这个解就在近年来各地涌现出的很多由地方政府和教育行政部门主导的教育制度创新的成功实践中。这些实践由于促进了建设公共服务型政府、促进了改善教育民生，而受到社会各界越来越多的关注。

教育改革本质上是因地制宜的，它包括两层意思：一是改革要从各地的具体情况出发，才能真正解决实际问题，才能具有生命力；二是改革的模式只能产生于基层的创新实践中，而不是在北京的办公楼里。由于中国地域广大，情况各异，这种自下而上的改革探索所起到的特殊作用尤为重要。

杨东平说，我们不仅要有锐意进取的改革精神、清晰的改革理念和目标，以及坚实的民意支持，而且改革方案要建立在基层探索的扎实基础上，它们都构成了成功“过河”的一块块“石头”。只有在自上而下和自下而上这两个过程的互动中凝聚动力，形成合力，才能推进整体性的教育改革。这也是我国改革开放30年的成功实践留下的重要启示。

新中国成立以来，社会已经对政府评价民间人士和组织的形式，比如对抗震救灾、北京奥运先进人物的表彰，以及政府内部自我评价的形式习以为常。而今天这个由民间组织评价政府表现的奖项，政府买不买账就成了非常核心的问题。其实，由民众来评价政府，在一些国家已成常态。上海浦东区副区长张恩迪在发给组织者的邮件中就提到“民间评价政府是国际惯例，也是含金量很高的奖项”。政府行为不应只是对上级负责，还要接受民众的评价。举办人民满意的教育，不仅要有广泛的民众参与，而且要有基层民众参与评价的方式和渠道。依据严格的评审程序，由民间机构、专家学者、大众媒体和民众对政府绩效进行评估，其结果往往更为公正、客观，也更有公信力。

说到关注民意，不能不想到21世纪教育研究院正在进行的另一个民间评价，即关于教育满意度的调查。调查者力求从30个城市的受教育者、学生家长、教师的角度，监测他们对各自所在城市的教育满意度。我们的政府既然承诺办让人民满意的教育，那么，方方面面就有必要通过有组织的公益活动了解民意，毕竟人民群众的态度是最重要的。

发现来自地方的创新

此次获奖的20个案例覆盖了全国14个省、直辖市，包含了省级、地市级和县级的变革，涉及地方教育行政改革、教育公平和义务教育均衡发展、职业教育发展、民办教育发展、考试制度改革、农村教育改革、农民工子女教育这七个领域。它们非常生动、具体地体现了近年来各级政府促进教育制度变革的探索和努力，这些基层的教育创新为整体性的教育变革提供了经验，成为非常宝贵的改革实践。

杨东平透露，开始发起这次评选时，他最大的顾虑就是怕没有充分的案例，比如想评十个，结果大家报上来的仅有十几个，那就很尴尬。后来的情况证实他低估了地方的创新力，因为在目前整体创新氛围并不特别浓烈的情况下，各地还是出现了多种多样的教育改革探索，从而印证了著名改革家、现任山西省政协副主席吕日周的话：“中国社会的任何难点在基层都有解决的办法，关键是我们要去发现它、肯定它、传播它、推广它。”杨东平说，这正是我们开展这一评选的初衷。

谁都知道山东是个人口大省，高考没有变，而且山东的高考分还非常高。面对民众这么急切的升学愿望和享受优质教育的愿望，山东省以法治教、大力推进素质教育的案例又是如何形成的呢？

山东省教育厅张志勇副厅长认为，科学发展观的本质是统筹兼顾。具体到教育领域，就要统筹兼顾教育的国家利益和百姓利益，个人教育的短期利益和社会发展的长远利益。我们学习实践科学发展观，不认识到这一点是不行的。百姓对教育的需求有两个方面：一方面都想让自己的孩子考个好学校，这是再正常不过的需求；另一方面对教育也有个需求，希望通过学校的教育，自己的孩子是身心健康的，是能够适应社会生活挑战的，是将来就业能力比较强的。作为教育工作者，就要千方百计把百姓对教育的这两个需求统一起来。

据了解，张志勇是一位创新型的教育官员。在他的博客里对省内教师提出的批评意见，他都是一一作答，并认为这种沟通很有必要。他说，山东是高考大省，高考指标由国家独立下达，考试是省内命题。在这种情况下，政府的责任在于创造公平的教育竞争和发展环境。一方面，通过加强管理，提高教育政策在全省的执行力，通过全面建设合格学校、全面贯彻课程方案、全面培育合格学生，努力把时间还给学生、把健康还给学生、把能力还给学生，就能维护教育的国家利益和百姓的长远利益；另一方面，通过深化改革，加强教师队伍建设，尊重规律，依靠科学，提高教育质量，就能保障百姓对子女近期升学的利益诉求。

“依照国家法律法规和教育政策规范办学行为，是推进素质教育的前提。”张志勇强调，加快教育发展是基础，深化教育教学改革是关键。如果我们不加强管理，不推进教育行政问责，不全面贯彻国家课程方案，任由学校无限制地加班加点，继续走“时间加汗水”的应试教育道路，那么，教育就只会满足百姓对子女升学的近期需求，却违背了他们的长远利益和国民素质的提高，因而必然危及国家的根本利益，即为建立创新型国家和为全面建设小康社会提供强大的人才和智力支持。

杨东平认为，教育问题一定程度上是认识论、方法论的问题。我们在面对很多问题时，往往倾向于期待中央或者上级政府出台一个全能的方案。事实上我们回顾改革开放30年的经历，所有有价值的改革，例如安徽凤阳小岗村的家庭联产承包，基本上都是先有民众创造性的实践，再有政府加以肯定、总结、制度化，就成为能解决实际问题的真正的改革。教育领域也如此，比如义务教育阶段择校被视为天大的难题，但确实在安徽铜陵市就解决了。

这是一个“没有择校”的城市。安徽铜陵市全面推进义务教育均衡发展的案例很有代表性，因为做到了让人民满意。它表明，政府在追求义务教育均衡发展中，需要通过积极的教育立法、建立教育资源配置的平衡机制，建立弱势群体补偿的政策机制和完善公共教育财政体制等共同推进。择校并不是家长的无知或是所谓观念的老旧，而是现实中的差距迫使他们不得不去追逐好的学校。因为好的学校教育就是为孩子好的未来打基础。

实现教育公平，关键看政府的决心和实际举措，是把有限的资金投在几所重点学校，还是合理配置教育资源，缩小城乡、校际间的差距。铜陵经验告诉人们，遏制择校风，根本在“校”不在“择”，择校现象的源头在学校和教育管理者，而不在家长和受教育者。铜陵经验的可贵之处，不在取得了多大成绩，而在政府为消除教育不均衡所做的种种努力，并且最终证明了政府推行义务教育均衡发展，“不是可不可为，而是愿不愿为”。如果放在当今构建服务型政府已成为我国公共行政改革和政府机构改革的重要取向的背景下，支撑铜陵市政府作出这方面改革努力的勇气和责任就更为可贵。

政府职能在转换

长期以来，教育管理体制存在着政府大包大揽、管理与办学合一的现象，导致管理运行效率不高、公共职能弱化的弊端。因此，在制度创新中实现政府职能转换的案例，在这届评选中特别引人注目。杨东平说，从我个人而言比较重视教育行政职能的转换，我认为这些改革称得上是实质性的改革。

江苏无锡市实行“管办分离”的学校管理制度改革的案例，反映的是把公办学校的举办权、管理权和办学权、监督权分开后，促进了学校自我发展、自我约束运行机制的建立，同时解决了政府部门既当裁判又当运动员的尴尬。这项有助于建设服务型政府的改革在全国还是一个全新的探索，它既是社会事业改革，也是政府自身改革，由此将触及权力意识和官本位传统，其前景必然任重而道远。

实行学校民主化管理，是办人民满意教育的要求，办人民满意的教育就必须听取民意、尊重民意。在学校管理的层面，家长和社会被排斥在学校围墙外，已经不再符合社会发展的要求。一批有意愿、有能力参与学校管理的家长和社区人士，期望在子女教育、学校发展方面能得到更多的话语权。四川成都青羊区实行“学校民主管理委员会”制度的案例，就顺应了这种需求，它推出的学校“民管会”，既是教育行政部门和学校听取民意、尊重民意的平台，又成为学校良好发展的平台，从而使民主管理不再空洞，而是学校利益相关者的群体实践。评委会认为，青羊区政府在推进制度变革中发挥主动性和创造性是至关重要的，因此这个案例具有样板价值。

在上海浦东新区转变政府职能实行学校“委托管理”机制的案例中，第一次把传统的公共教育的全流程切分为管、办、评三大领域，为明确教育参与主体的权责对应框架创造了可能。这一机制创新的实践项目表明，委托管理为政府创新了资源配置机制，提高了管理服务水平；培育了非营利的专业机构，提高了中介组织的专业化水平；活跃了市场经济背景下教育要素的生长与发育，提高了学校的办学水平，符合广大民众的根本利益。委托管理是浦东新区教育在综合配套改革框架下设计和实施的一项重要的创新制度，其中在委托管理本身与旧体制间存在的种种不协调问题，仍需通过继续改革在重建新的制度体系中加以解决。

农村教育的状况在21世纪初虽得到很大改善，但问题还远没有真正解决。政府扩大教育的公共服务，首先仍然需要面对农村教育这个欠账最多、最薄弱的领域。在此情况下，重庆市主管经济的官员兼管教育，就成为政府职能转变中一条值得借鉴的经验，因为这种近乎巧合的干部配置对教育经费投入的增长特别有益。比如在教育获得财政多大程度支持的问题上，除保证每年教育经费在财政开支中的比例、教育经费随财政预算内收入增长而增长外，还要从财政的预算外收入以及年底的财政决算实际收入中，争取到更多的教育经费。于是，就产生了“重庆加大投入化解农村义务教育经费难题”这一案例中的三个亮点：连续三年累计投入20亿元，到2006年偿还了义务教育“普九”欠债，成为第一个解决“普九欠债”的省级行政区；实行农村教师津贴制，2006年花2．4亿元给20万农村教师每人每月150元补贴；为解决农村艰苦地区教师短缺，2007年从代课人员中招聘公办教师，使代课人员从此退出了重庆的历史舞台。

重庆在一举解决代课人员问题中，给代课人员以应有的公正，使政府的负责态度占到了道义一边。其中体现了政府的一个执政理念：农村教育的发展最终要靠土生土长的有志者推动。多年来总是说让大学毕业生或受过高等教育的其他人到农村任教，其实并不现实。2007年8月，重庆通过统一公开招考的方式，从全市9658名代课人员中择优录用了7593名公办教师，并全部就近充实到条件艰苦的农村学校任教，同时对落聘者按有关政策办理辞退，按有关法规给予一次性补偿，这个“一揽子”政策，既是对历史的一种尊重，承认所有代课人员曾对农村教育的贡献，又促进了城乡教育的均衡发展。为此，市财政每年增加投入1．6亿元。重庆市靠制度创新破解了农村教育发展的这道难题。它使人们更加坚信，只有改革才能给教育带来生机，才能给更多的人带来实惠和希望。

地方创新的价值

提起地方教育制度创新奖的价值，不能不说到我们的教育方针，已经在“教育为社会主义现代化建设服务”的后面，加了一句“教育为人民服务”。加上这7个字，意味着党的十六大以来整个国家依法执政理念的一种转变，即更加关注民生、更加以人为本，更加注重全面、协调、可持续发展这些理念。党中央提出的科学发展观、构建和谐社会的理念，都与这个“教育为人民服务”密切相关。在教育方面，政府提出了办人民满意的教育，是一种价值追求，这个价值追求对教育改革、教育环境治理等，都会产生很大的影响。因此，21世纪教育研究院设定这样一个奖项，是与时俱进，代表了教育改革与发展的一种趋势。

回顾过去的30年，我国教育改革经历的变化之一，就是20世纪80年代提出基础教育由地方负责、分级管理的体制，21世纪初又提出以县为主管理，这就为地方教育制度创新开启了一个大的制度环境，即地方有管理的责任和自主权。以往很长一段时间，地方的主要精力还是在资源投入。近些年，在大力增加教育经费投入、基本普及了九年义务教育的背景下，民众开始追求更高品质的教育，追求更加多样化、多层次的教育。同时，教育制度改革的模式也在悄然变化，正在从原来那种全国步调一致的轰轰烈烈的改革，进入到中央领导下，地方全面开花、上下互动的阶段，地方教育制度的创新在各地政治体制改革中越来越占有重要的位置。

据杨东平解析，能提高教育质量、能促进教育公平、具有创新性和具有可推广性，是这次活动评选的四条标准。首先是问题的重要性，比如促进义务教育均衡发展、农民工子女教育问题，都具有重要性。其次看实践效果，是否因地制宜解决了一些实际问题。至于可推广性，杨东平认为，凡中国的教育问题能在某地得到解决，都有可复制、可推广的价值。评选就是为了使一项制度创新得到肯定，进而在更大范围传播它的推广价值。

2004年湖北省政府实施的“农村教师资助行动计划”就是一个具有推广价值的案例。学历水平低且师资短缺是所有农业大省农村教育面临的共性问题。2000年至2006年，湖北的情况更为严峻，农村初中生人数峰态走势陡、高峰区间长，使农村初中班额超过省定45人标准50%的“超级大班”占62.2%。在这样的背景下，省政府进行了一项重大的创新：通过政府购买阶段性服务岗位的方式，每年选派一批优秀应届普通本科毕业生到农村乡镇学校任教（简称“资教生”），服务期3年。迄今，全省选招了8800名大学生到1300多个乡镇中学任教，首批参加这一计划的306人已服务期满，其中189人选择了继续留任。

针对农村留不住教师的现实，许多地方作了“定期教师流动”“公益性支教”等探索，但它们的不足之处都在于缺乏长效机制。湖北省教育厅厅长路钢强调，必须在大学生和农村教师间架起一座有效的桥梁：从财政投入和制度保障上解除毕业生后顾之忧，使资教生们能切实进入农村基层学校弥补当地教师短缺，又在源源不断为农村教育“造血”中，提高了农村教师的整体素质，大大缓解农村优质师资荒。评委会认为，湖北省率先在国内推出的这条途径，通过招募大学毕业生到农村支教，是从实际出发的支教，不像有些为期一年的大学生行动计划，他们到农村要有半年的适应期，还有半年就要考虑回城了，那种短暂的候鸟行为，只可以撑一时。从一个教育规律周期考虑，一定要让大学生下到乡镇，为期3年，这样做才适合农村教育对教师迫切的现实需求。评委会还特别指出这个案例的另一个值得推崇之处：以行动计划为契机，实行真正意义上的聘任制，并贯穿到行动计划的所有环节。

说到地方教育制度的创新，人们往往会联想到它的动力机制，即在整体制度环境大同小异的情况下，为什么一个创新会发生在此处而非彼处？人们能否从中发现一些有规律性的东西呢？中国青年报社副社长谢湘认为：“办人民满意的教育，促进所有学生的全面发展，应是地方政府制度创新的一个强大的动力源泉。”用她的话说，改革的动力问题，在现阶段个人能力的因素很重要。因为我国的官员还是由上级任命，而不是通过民选产生的，所以多数官员通常仅仅对上级负责，而不需要对民众负责。少数官员则不同，比如路钢厅长，他原是华中师范大学的校长，这意味着他懂教育，所以，他知道在教育外部问题解决以后，必然要转到内部问题。加强师资培训就是教育内部的一个实质性、规律性的问题，他意识到这个问题的重要，就筹划解决之道，并且很快开始行动，这也取决于他个人的因素。如果换个另外有同样认识的人也许会想：现在大家都没有动，我不动，也不会被追究不作为。

还有重庆，如果没有精明强干的彭志勇做教委主任，没有黄奇帆那样的强势副市长积极配合，也不太可能发生那些令人难忘的变革。中国教育的制度创新往往发生于某地某人的实验，人们所以寄希望于这样的星星之火，是因为他们的实验一旦成为一种可复制的案例时，就可能推动社会的前进。杨东平认为，重视人在制度变革中特殊的重要性，确实有着很正面的价值，这就是我们政府所提倡的教育家办学的依据，如果有更多真正懂教育、热爱教育、办好教育的人在领导岗位上，我国的教育就会有完全不同的新气象。

中央教育科学研究所体制室副主任王烽说，初选的20个案例中都有一个突出的领军人物。教育改革的起点在于教育家，他一定是个不安于现状、勇于冒险和创新的人，如果给他提供了创新的环境（上级的支持），以及创新的土壤（民众的支持），那么他就活了，好比把鱼放在水里，鱼游动起来，搅动了水，鱼和水都活起来了，由此显示了教育家精神在教育变革中的具有决定性的能动作用。

【相关链接】

获奖案例名单（按国家标准排序）

优胜奖：

辽宁沈阳市全面实施中小学干部教师流动制度

上海浦东新区转变政府职能实行学校“委托管理”机制

浙江衢州市教育局推行农民工“劳务培训券”制度

安徽铜陵市全面推进义务教育均衡发展

山东省依法治教强力推进素质教育

山东潍坊市改革中考制度

湖北武汉市采取“无差别就学”政策解决流动儿童教育问题

重庆永川区推行“城校互动”职业教育模式

四川成都市青羊区实行“学校民主管理委员会”制度