从义务教育投资政策演变看我国义务教育发展的历程

刁玉华

普及义务教育，是中华民族的百年梦想。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》正式确定“普及九年制义务教育”，经费投入是普及九年制义务教育的关键。在这个过程中，义务教育投资政策经历了由“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的演变，对这一过程的回顾与思考，会给我们带来很多启示。

一、我国普及义务教育的简要历程

1904年，清政府在《奏定初等小学堂章程》的《学务纲要》中指出“初等小学堂为养正始基，各国均认为国家之义务教育”，还明确提出“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育国家认为义务之本意”。这是我国历史上第一次由官方明确提出“义务教育”的概念。1912年，中华民国临时政府教育部颁布的《学校系统令》明确规定初等小学4年为义务教育。清朝末年以及民国时期,中国政治腐败，经济落后，民不聊生，普及义务教育只是一句空话。

1949年9月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定要“有计划有步骤地实行普及教育”。但由于建国初期百废待兴和十年“文化大革命”浩劫，义务教育的普及未能得到很好的实施。1980年12月，随着我国进入改革开放的新时期，中共中央、国务院作出《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出“在八十年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”，我国开始全面实施普及义务教育。从1985年我国正式提出普及九年制义务教育，到2000年基本完成“普九”任务，再到2008年在城乡全面实施免费义务教育，我国完成了名副其实的九年制义务教育的普及。

二、我国普及九年义务教育投资政策的演变

十一届三中全会以前，我国教育经费来源渠道比较单一，主要依靠国家投资。改革开放以后，我国在管理体制上实行了两种模式：一是1985年起实行了“国务院领导下，地方负责、分级管理”的管理体制，这种体制，从根本上解决了长期以来我国基础教育由中央政府包揽而又包不过来的矛盾和问题，实现了由单一办学体制向多元化办学体制的转化；由原来只有中央一方面的积极性变为各级政府多方面办学的积极性，进而形成“人民教育人民办”的格局。二是2001年起实行“国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，将义务教育的办学责任，交由县以上各级政府承担，进而完成了向“人民教育政府办”的转变。根据上述两种管理模式的变化，我国普及九年制义务教育投资政策的演变，大体经历了四个阶段。

（一）“两条腿走路”的教育投资政策阶段（1980~1992年）

从1980到1992年，我国义务教育投资政策主要是坚持“两条腿走路”，并形成了以下几个特点：

1．国家实行“划分收支，分级包干”的财政体制，下放了中央的权力，调动了地方各级政府增收节支的积极性，也增强了地方各级政府投资义务教育的能力。

2．“两条腿走路”办学方针的落实，打破了单纯由国家投资办教育的体制，增加了厂矿企业和社队集体办学的义务教育投资渠道，调动了各方面兴办义务教育的积极性。

3．国家先后出台新的筹资政策，在农村和城市分别征收了“教育事业费附加”和“教育费附加”，扩大了义务教育投资来源，增加了教育经费。

4．随着农民收入的增加，广大群众集资办学、捐资助学的热情高涨，尤其是中央先后在山东、河南召开集资办学现场会之后，在全社会兴起了集资办学的热潮，形成了“人民教育人民办”的良好氛围。

据统计，从1981年至1991年的11年间，我国多渠道筹措用于改善中小学办学条件的经费达1071亿元，其中国家财政拨款为357亿元，占总额的33.3%，社会集资、捐资、教育费附加等筹措经费714亿元，占总额的66.7%。共修缮、新建、改建中小学校舍6.72亿平方米，使全国中小学危房占校舍面积的比例由1981年的15.91%，下降到1991年的1.6%。

（二）“多渠道筹措教育经费”的教育投资政策阶段（1993~1998年）

1992年，党的十四大确定我国建立社会主义市场经济体制的方针，围绕着市场经济体制的发展要求，我国经济社会全面进入了快速改革时期，财政体制、科技体制等都进行了较大的改革，这对我国的教育事业尤其是义务教育的普及提出了新的要求。为此，中共中央、国务院出台了《中国教育改革和发展纲要》。以此为标志，到20世纪末，我国的义务教育在“两条腿走路”的基础上，建立了“多渠道筹措教育经费”的教育投资政策，尤其是《中华人民共和国教育法》的颁布实施，使“多渠道筹措教育经费”的投资政策得以确立和完善，并形成以下几个特点：

1．教育投资的来源渠道增多。一是国家开始对非义务教育阶段学生收取学费，并且不断提高收费标准；对义务教育阶段学生收取杂费。二是国家允许地方政府开征用于教育的地方附加费，专款专用。许多省、市先后开征了多种地方教育附加费，增加教育投入。三是鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。四是鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学等。这些筹资政策的出台支持了教育事业尤其是义务教育的发展。这一时期也是全国普及九年制义务教育速度最快的时期。

2．财税体制改革和《预算法》的落实，从中央到省、市、县、乡，普遍建立了财政（预算）制度。按照中央和地方的事权划分，明确了各级政府的财政支出范围。这一方面落实了各级政府的责任，提高了中央财政收入的比重，增加了中央财力，增强了中央政府的宏观调控能力；另一方面，县、乡政府可支配的财力难以满足当地经济和社会事业发展的需要，拖欠农村中小学教师和乡镇干部工资的问题逐步显现出来。

3．在政府的鼓励支持下，广大农村群众集资办学、捐资助学的热情空前高涨。许多老百姓捐出了棺材钱、养老钱，更有许多人捐出卖鸡蛋、挖药材、打零工挣的钱。据统计，20世纪90年代全国社会集资捐资兴教的钱物达1394亿元，形成“人民教育人民办”的热潮。但是由于我国广大农民还不富裕，尤其是经济欠发达地区，群众收入有限，除了正常的交纳农业税、农业特产税以外，还要交纳村提留、乡统筹，孩子上学还要交学杂费，再加上名目繁多的集资，负担过重，因集资而引发的事端时有发生。

（三）“地方政府负责，以县为主”的教育投资政策阶段（2000~2005年）

2000年年底，我国基本普及了九年制义务教育，但义务教育投资政策也暴露出许多问题，如县、乡政府筹资压力过大，群众负担过重，义务教育的普及标准低，巩固提高任务重等。在这种情况下，社会各界都在积极呼吁新的改革。如2000年3月，国务院决定在安徽省开展农村税费改革试点，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法；2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，重点明确了各级政府在教育投入政策上的责任。随着一系列政策的出台，“地方政府负责，以县为主”的义务教育投资政策逐步建立和完善，并形成以下几个特点：

1．明确了地方各级政府，尤其是县级政府普及、巩固、提高九年制义务教育的责任。改变了农村九年制义务教育主要由乡、村两级，尤其是主要靠农民群众出钱出力兴办的格局，使义务教育逐步走向了以政府办学为主的道路。中央政府加大了转移支付的力度，先后实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育工程、农村寄宿制学校建设工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村贫困家庭中小学“两免一补”政策等，总投资近1000亿元。

2.随着农村税费政策的改革和国有企业的改革，原有的农村教育事业费附加，农民教育集资，企业承担的中小学办学经费等筹措教育经费的渠道取消了，广大农民和企业的负担减轻了，促进了农村的经济发展和企业的快速发展。据统计，2005年全国义务教育总投资为3533.53亿元，其中财政预算内经费为2511.28亿元，占总额的71.07%，其他多渠道筹措的经费为1022.25亿元，占总额的28.93％。从比例上来看，政府投资比1996年上升了20.15个百分点，多渠道筹措经费下降了20.75个百分点。

3．义务教育的投资政策进一步完善，操作性更强。在“两条腿走路”和“多渠道筹措经费”办学阶段，国家对义务教育投资政策的要求是宏观的、原则性的，如1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》提出：“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人均教育费用逐步增长的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。”（简称“三个增长”）但具体怎么增长，增长多少；工资怎样保证，谁来保证；公用经费标准是多少，谁来拨付等都没有具体的要求。2003年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》的出台，不仅明确了从中央到地方各级政府保障农村义务教育投资的责任，而且还具体要求了建立和完善农村中小学教职工工资保障机制，农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制，农村中小学公用经费标准及拨款标准保障机制以及家庭经济困难学生助学机制等，使义务教育投入政策更加明确，操作性强，便于落实。

4.建立了农村教职工工资的保障机制，长期以来拖欠农村中小学教师工资的问题得到了解决。家庭经济困难学生就学问题受到重视，建立农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度正式提出。

（四）“中央和地方分项目，按比例负担”的义务教育投资政策阶段（2006年至今）

“地方政府负责，以县为主”的教育投资政策的实施，初步实现了向“人民教育政府办”的转变，广大农民群众的负担减轻了，县、乡两级政府财政支出压力减缓了，广大农村中小学教师的工资能够按时足额发放了。但是，我国的九年制义务教育，仍然是名不副实，义务教育阶段学生仍需交纳一定数额的杂费，家庭困难学生的辍学率仍然较高；各级政府的具体投入责任不明确，经费供需矛盾比较突出；教育资源配置不尽合理，义务教育投资政策的长效机制亟待完善，等等，时代再一次呼吁我们进行新的改革。其主要标志是2005年12月国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的发布，和2006年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）的出台。上述政策的实施，使我国义务教育投资政策得以建立和完善，并形成了以下几个特点：

1．政府行为全面到位。《义务教育法》的出台和国务院先后发布的两个针对农村和城市免学杂费、建立义务教育保障机制的文件，集中体现了政府行为和财政资金安排的到位，尤其是中央和省级政府承担了支付义务教育所需经费的主要责任。为了实施新机制，国家在五年中新增投入达2182亿元，其中，对于西部地区，中央财政承担了免学费资金的80%，校舍维修改造资金的50%。省级政府也承担了其余部分的大头儿。县级政府将义务教育经费全额列入财政预算，不留缺口。这就保证了“义务教育政府办”的全面落实。

2.义务教育阶段学生实行免费教育。尽管我们已于2000年基本完成了义务教育的普及，但并未实施免费的义务教育，从2006年开始，国家率先在农村地区实施义务教育阶段学生免交学杂费和课本费，并对家庭经济困难寄宿生补助生活费；从2008年开始，对城市义务教育阶段学生免收学杂费，并对家庭经济困难的学生免费提供教科书，对家庭困难的寄宿生补助生活费。至此，我国实现了免费的义务教育。

3.义务教育经费保障体系全面建立。在这个阶段，中央为了保障各级政府行为的到位，总结以往的经验，不仅有总的要求，即“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”，而且构建了科学的义务教育经费保障体系，即“国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放”，并规定了标准制定和落实的时间，这就使得义务教育投资政策落到了实处，进而保证了义务教育的全面普及和提高。

4．体现了合理配置教育资源、促进义务教育均衡发展的思想。由于我国地域广阔、各地经济发展不平衡，再加上长期的城乡二元结构，使我国义务教育的普及一方面总体水平较低，另一方面各地差异很大。随着经济社会的发展、财政供给能力的增强、政府行为的到位，我国将促进义务教育均衡发展问题提上了建立义务教育保障体系的议事日程。《义务教育法》规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”这既符合实际，又符合科学发展观的要求。

三、我国义务教育投资政策演变的几点启示

（一）教育投资政策必须与政治经济和社会发展环境相适应

义务教育投资政策的每一次调整，都与我国的政治、经济、社会发展变化有着密切的关系。1980年，我国正处在改革开放初期，一方面百废待兴，国家为了加快经济和社会事业的发展，变一个积极性为多个积极性，实行了财政体制的改革，下放了财力，同时也下放了发展经济和社会事业的责任；另一方面，各级政府和社会各界发展经济和社会事业的积极性高涨，广大农民由于包干到户政策的实施，初步解决了温饱问题，手里有了一点余钱，有的还成了万元户。在这种情况下，中央提出了“两条腿走路”的办学方针，鼓励社会各界和广大人民群众兴办义务教育，改变了过去只靠中央政府推动义务教育发展的格局。1992年，党的十四大，确立了建立社会主义市场经济体制的方针，改革力度加大，发展步伐加快，国家开始建立教育成本分担机制，确定非义务教育阶段学生交纳学费，义务教育阶段学生交纳杂费的政策，同时提倡利用金融、信贷手段发展教育等一系列筹措经费的措施。在这种情况下，1993年我国提出“多渠道筹措教育经费”，进一步完善了义务教育经费的投资政策。2000年，随着经济的发展和财税体制改革的逐步到位，公共财政建立，中央财力增强，转移支付力度加大，同时，为了减轻日益加重的农民负担，中央开始在安徽进行农村税费改革。2001年，中央决定实行“地方政府负责，以县为主”的投资政策，增强了县以上各级政府发展义务教育的责任。进入21世纪以后，我国经济得到了快速发展，国家财政供给能力增强。为此，中央决定从2006年起，建立义务教育经费保障机制，实行“中央和地方分项目，按比例负担”的教育投资政策，实施免费义务教育。

（二）教育投资政策必须实事求是、与时俱进

我国义务教育投资政策从提出到完善，始终体现着既实事求是又与时俱进的精神。1980年中央先提出了“普及小学教育”的目标，1985年又提出了普及九年制义务教育的目标，并要求在2000年基本完成普及任务，到2010年在全国实现全面普及九年制义务教育的目标。

为了确保上述目标的实现，我国的义务教育投资政策也随着时代的要求不断完善和发展，从1980年起到现在，走了一条由“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的道路。从1980年提出普及小学教育开始，我们对义务教育阶段的学生适当收取杂费，直到2006年和2008年，才分别在农村和城市免收杂费，实现了免费的义务教育。反思这种变化我们深刻感受到，如果我们一开始就要求完全依靠政府普及义务教育，如果我们一开始就实施免费的义务教育，普及义务教育就不可能会这么顺利。随着我国经济社会的发展、国力的增强，我们分阶段、按步骤实现了依靠政府普及和提高义务教育，并实施免费的义务教育，既体现了实事求是的精神，又符合与时俱进的思想。

（三）教育投资政策必须体现以人为本的思想，坚持科学发展

我国义务教育投资政策，始终体现着以人为本、科学发展的思想。一是近30年来义务教育投资政策的变革，本身就体现着统筹兼顾、科学发展的理念，一方面适应经济社会发展的要求，另一方面符合普及九年制义务教育的需求。二是在义务教育投资政策的设计和实施中，始终关注贫困家庭学生的就学问题。1980年颁布的《义务教育法》明确规定：“国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”2006年新修订的《义务教育法》进一步要求：“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”如果说原来的《义务教育法》中，国家设立助学金，是一种制度设计，在实际落实上有一定困难的话，新修订的《义务教育法》制定的各项政策已全部落到了实处：免除了城乡义务教育阶段学生的学杂费、免除了义务教育阶段农村学生和城市困难学生的课本费、寄宿生给予了生活补助等，这些都体现了“以人为本”的思想。三是从最初的对“老、少、边、穷”地区经费上的倾斜政策，到现在的转移支付政策的实施，国家始终对贫困地区的义务教育普及给予有力的支持。尤其是在建立义务教育经费保障机制的过程中，中央承担了西部地区所需经费的绝大部分，这对西部地区义务教育的普及与提高起了决定性的作用，充分体现了全面协调、科学发展的思想。四是《义务教育法》要求：“国务院和县以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”区域内均衡发展义务教育投资政策的提出，充分体现了统筹兼顾、科学发展的思想。

中国义务教育的发展历程，也是全社会对义务教育的本质和内涵的认识不断深化的过程。国家的意志、人民的意愿为普及义务教育奠定了坚实基础，而义务教育的普及也必将为教育发展、国家富强、民族复兴奠定千秋基业。

（本栏责编 流 水）