对小城镇发展和建设问题的思考

王　彬

摘 要：工业化和城市化是现代社会发展的一般规律。人口向城镇集中以及产业的非农业化是经济发展与社会进步的重要标志。随着我国的城市化进程，城市数量的增加，特别是小城市的增加，将会保持较快的发展趋势。在此条件下，小城镇作为城市与农村的重要结合点，直接体现着农村经济社会的总体水平，也是实现城乡统筹发展的重点。文章通过对我国城市化特征和小城镇发展趋势的分析，探讨了小城镇发展从根本上解决“三农”问题，促进城、镇、村经济社会的协调发展。

关键词：小城镇化 建设思路 “三农”问题

中图分类号：F252 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）01-054-02

城镇是人类的主要聚居地，城市是一定区域范围内的经济、政治、文化、科技中心。工业化和城市化是现代社会发展的一般规律。人口向城镇集中以及产业的非农业化是经济发展与社会进步的重要标志，正如马克思指出的，“现代化的历史就是乡村城市化的历史”。城镇化不仅是经济和社会发展的产物，也是工业化和现代化发展的必然结果。而城镇化水平则是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。

一、中国的城镇化及其发展趋势

我国是个低度城镇化的国家，我国的城镇化建设起步晚、总体水平低、发展滞后、城镇人口比重大。上世纪90年代初以来我国城镇化水平得到了较大的发展，城镇规模不断扩大，城镇化水平显著提高。当前，中国的城镇化呈现出一些新的战略特征：⑴城市与区域一体发展，在全球化与信息化宏观背景下，区域城镇体系的网络关系日渐增强；⑵东部发达地区在城镇化进程中越来越重视发展大城市的主导功能地位，并期望通过大城市对区域强有力的牵引作用来推进区域城镇化进程；⑶对于小城镇的发展态度不再是传统的全面开花式建设，而是有选择地发展区域重点中心镇。

在今后10年或更长一段时间内，我国城市发展趋势的一大特点在于城市现代化进程将在更大更高的规模上推进。我国城市化进程在1980年后有了很大的发展，以城市数量看，1979年城市只有216个，镇2800个，到1990年城市增加到467个,镇12000个,城市化水平由13.65%提高到18.96%；20世纪90年代发展更快，城市化水平提高到28.85%。城市的各项设施水平也相应改进提高。今后，我国城市现代化进程，一方面，在数量上还会增加，特别是小城市的增加，仍然会保持较快发展趋势；另一方面，在规模上也仍会发展，做好城市集中地区、城市与农村的结合点——即小城镇的区域城镇规划，更加迫切。

二、小城镇在我国城镇化进程中的地位和作用

小城镇作为城市与农村的重要结合点，直接体现着农村经济社会的总体水平，也是实现城乡统筹发展的重点，具有长远的重要意义。

在由大城市——周边地区小城镇——农村腹地共同构成的大的经济区域中，诸多的周边地区小城镇已成为都市圈城乡空间网络中的直接点：

1.小城镇是我国农村经济发展的龙头，是中国经济中最有活力的组成部分之一，是转移农村剩余劳动力的重要途径。发展小城镇对于推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会具有十分重要的意义。实践表明，小城镇具有聚合辐射功能，能够在一定范围内将各种生产要素聚集起来，推进一产向二三产业、传统农业向现代农业的转变，实现经济结构的优化升级，改变农业弱质地位,有利于推动乡镇企业集约化经营，促进县域经济的发展，加速县域经济工业化进程。

2.在城市群中，小城镇已成为连接大中城市的重要载体，大城市周边地区小城镇受中心城区郊区化和小城镇本身城镇化的双重推动，已成为城镇化的战略重点。一些重点小城镇已快速成长为发达小城镇，在长三角、珠三角，星罗棋布的小城镇把各中心城市连成一片。

此外，城镇是吸收农村剩余劳动力、提高农民收入的重要载体。小城镇的发展能够带来农村人均占有资源的增加，提高农业劳动生产率，促进务农农民的收入有较快增长。尤为重要的是，发展小城镇，建立和完善科学技术、文化教育、体育卫生、商业服务等设施，有利于广大农民思想道德素质和科学文化素质的提高，更好地发挥农民主体作用，从根本上解放和发展农村生产力。

小城镇建设具有广泛而丰富的内涵，包括人口的聚集、区域的扩张、生产要素的集中、功能的完善、经济社会的繁荣以及生产生活方式的转变，必须坚持统筹规划、合理布局、因地制宜、各具特色、协调发展。

三、我国小城镇建设的思路

我国小城镇建设尚存在一系列问题亟待解决，如规划滞后；小城镇规模偏小，城镇功能不完善，吸引和带动能力不强；制约小城镇发展的体制性、制度性因素依然存在；部分小城镇的生态环境趋于恶化等，小城镇的规划建设需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。因此，选择正确的道路，以正确的思路进行小城镇规划建设尤其重要。

党的十五届三中全会指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。“积极稳妥地推进城镇化”，“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，从推进城镇化战略的高度明确了小城镇建设的重要地位和作用，指明了新时期小城镇建设为解决“三农”问题服务的发展方向和要求。紧紧围绕“三农”问题，以优化农村产业结构、繁荣农村经济、增加农民收入、改善农民生产生活条件和推进城镇化为目标，充分运用市场机制，有重点地加快小城镇建设，提高小城镇规划建设管理总体水平，逐步实现“以城固农、以城促农、以城助农、以城带农”的小城镇建设新局面。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，对“三农”工作做出了重大部署，对建设社会主义新农村、走中国特色农业现代化道路、形成城乡经济社会发展一体化新格局提出了明确要求。

四、小城镇建设与“三农”问题

农业、农村和农民问题，始终是我国革命、建设和改革的根本问题。当前我国“三农”问题的核心是就业问题。要从根本上解决“三农”问题就必须统筹城乡经济社会发展，而在发展中壮大县域经济，加快城镇化进程，又是统筹城乡经济社会发展的重要载体。

1.我国“三农”问题现状。“三农”问题一直是困扰我国建设、改革、发展和稳定的热点问题。当前，三农问题主要困局的表现在人口压力与经济、社会发展的不协调、社会资源压力与内在发展动力的不足两个方面。

20世纪90年代中期以来，我国农业和农村经济发展进入新的阶段，制约我国农业发展的主要矛盾已经发生重大的变化，即从以往的资源约束为主转变为需求约束为主。与此相联系，困扰我国农业发展的主要问题，已不再是农产品能不能生产出来，而是生产出来的农产品能不能卖掉，以及能不能卖个好价钱。否则，就会导致农业增产农民不增收，甚至歉收。一段时间以来，由于我国农业就业结构的调整严重滞后于产业结构的调整，致使我国农业领域沉淀了过多的劳动力，这是我国农民依靠农业增收困难的深层原因。其次，我国“三农”问题直接表现出来的是农民收入问题，即农民收入增幅明显趋缓，而其根本原因是农民就业很不充分，农业劳动生产率很低（与发达国家相差几十倍），以及与此相联系的剩余农业劳动力转移受阻。

2.小城镇的发展必须立足于“三农”问题。这是立足于我国国情和农村实际做出的一个重大决策。我国人口的大多数在农村，农村发展滞后和农民增收困难的实际情况，已表明全面建设小康社会的重点和难点在农村。党的十六大报告指出，要从根本上解决我国的“三农”问题，唯有“统筹城乡经济社会发展”。这是根据我国经济和社会发展的阶段性特点提出来的一个重大思路。这个思路跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村的局限，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑农村问题，这一决策，完全适合我国的基本国情。

小城镇是城乡的联结点，所以小城镇的建设必须立足于“三农”问题，以“农村工业化、农业现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为基本发展目标。

五、发展小城镇解决“三农”问题的对策

1.要立足长远，制定建设与发展小城镇的科学规划。制定规划要遵循“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”指导原则。规划要把现实需要与长远发展、现实需要与实际可能结合起来，统筹兼顾，通盘安排通讯、交通、水、电、环保等“硬件”设施的配套建设，统筹规划科技、文化、教育、体育、医疗卫生等“软件”的配套。

2.推进城镇化快速、健康、有序发展需要有相关体制改革和一系列政策支撑。(1)改革有碍实行城乡一体化和贯彻国民待遇的户籍管理制度。我国户籍管理制度是计划经济时代的产物，几十年间起过积极作用，但进入新的历史时期，它没有与时俱进，放开小城镇户籍管理。（2）当前，土地资源紧缺，土地是不可移动、不可创造、不可再生的自然资源，耕地就更加宝贵。在有利于小城镇用地、保护耕地和生态环境的条件下，依照统一规划、统一征地、统一开发、统一出让和统一管理的原则，制定宽松灵活的小城镇建设用地政策。（3）改变既往政府财政投入的单一体制，实行多元化投融资政策，解决城镇土地开发与经营中的资金瓶颈与障碍。完善资本投入政策，拓宽小城镇建设与发展的筹融资渠道。（4）制定产业集聚政策。建立和谐科学和持续发展的集约型社会，必须在城镇、村镇的规划和发展过程中，制定完善的产业集聚政策并切实可行地确保实施，使我国的农村资源得到充分的合理利用。（5）系统总结新中国成立以来、改革开放以来中国经济及其城市建设和发展的历程，科学合理地制定和完善未来城镇建设和发展的短期和中长期规划。经过30年改革发展，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，我国农村正在发生重大而深刻的变化、经历广泛而深刻的变革，既蕴涵难得的机遇，又带来严峻的挑战，给我国规划事业和从业者提供了新的思路。

总之，小城镇是我国农村经济发展的龙头，是中国经济中最有活力的组成部分之一，是转移农村剩余劳动力的重要途径。发展小城镇对于全面建设小康社会具有重要意义。小城镇建设要促进城乡统筹，立足于服务和带动“三农”，小城镇政府在分配公共资源时，要兼顾城乡，避免发展过程中重城轻乡倾向，要将小城镇发展与农村和农民发展紧密结合在一起，以合理规划和建设实现城、镇、村经济社会的协调发展。

参考文献：

1.汤铭潭,宋劲松,刘仁根,李永洁.小城镇发展与规划概论.北京：中国建筑工业出版社

2.汪德华.中国城市规划思想史纲.东南大学出版社,2005

3.中华人民共和国农业部.中国农业发展报告.北京：中国农业出版社,2004

（作者单位：合肥水泥研究设计院工程造价咨询公司 安徽合肥 230001）

（责编：国政）