民族区域自治在构建和谐社会与社会稳定中的作用

摘 要：民族区域自治是中国共产党解决民族问题、促进民族地区社会和谐发展的指导思想和理论基础。自民主革命时期起，中国共产党将马克思主义民族理论同中国的民族实际情况进行结合，勇于探索与实践，完成了新民主主义革命的伟大胜利。新中国成立后，中国共产党结合各民族不同的社会历史和经济状况成功完成了民主改革和社会主义改造，以民族区域自治实现了各民族发展阶段上的跨越式发展，在构建和谐社会中促进了各民族的社会稳定和民族大团结。

关键词：民族区域自治 构建和谐社会 民族地区稳定与发展

中图分类号：C91-03 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）01-008-02

一

中华人民共和国是全国各民族人民共同缔造的统一的多民族国家。中国共产党自1921年成立后，根据不同革命时期，积极探索解决中国民族问题的正确道路，成功地制定和执行了民族政策，团结并带领全国各族人民取得了新民主主义革命的胜利。1949年中华人民共和国的建立，标志着帝国主义对中华民族的压迫和国民党反动派对国内各少数民族的反动统治的结束，开创了中国境内各民族的平等、团结、互助的新时代。在中华人民共和国统一的民族大家庭内,各民族在一切权利完全平等的基础上,自愿地联合起来,相互促进,致力于建设富强、民主、文明的新中国。1954年第一届全国人民代表大会颁布《中华人民共和国宪法》第四条中明确提出：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助的关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各少数民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各少数民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”①民族区域自治是以毛泽东同志为代表的中国共产党人运用马克思列宁主义的基本原理与中国实际相结合，解决我国民族问题的基本政策，作为实施现行宪法规定的民族区域自治制度的一个基本法律。实行民族区域自治，体现了国家尊重和保护少数民族自主管理本民族内部事物的精神，体现了民族平等、民族团结和各民族共同发展和繁荣的原则，体现了民族因素与现实因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一，凝结了中国共产党和中国人民的实践经验和政治智慧。自党的十一届三中全会提出改革开放政策以来，特别是1984年第六届全国人民代表大会第二次会议颁布《中华人民共和国民族区域自治法》以来为我国民族区域自治制度的建立、发展和完善提供了一个基本的法律保障。在保障民族自治地方的政治权利，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族自治地方的改革、稳定和发展，维护国家的统一等方面发挥了巨大的作用。

随着改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，第九届全国人民代表大会常务委员会对《民族区域自治法》进行了修改。2001年2月28日，第九届全国人大常委会第20次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，这标志着这部1984年实行的法律经历了8年之久的修改工作正式结束，我国民族区域自治制度的发展和完善工作，从此有了更加符合实际情况的法律支持和法律保障。

二

在中国，民族区域自治制度是党和政府结合中国实际情况采取的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家做主，自己管理本民族自治地方的内部事务。中国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县(旗)三级。民族自治地方的建立主要有以下类型：（1）以一个少数民族聚居区为主建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区等；（2）以两个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如青海省海西蒙古族藏族自治州等；（3）以多个少数民族聚居区联合建立的自治地方，如广西龙胜各族自治县等；（4）在一个大的少数民族自治地方内，人口较少的少数民族聚居区建立自治地方，如广西壮族自治区的恭城瑶族自治县等；（5）一个民族在多处有聚居区的，建立多个自治地方，如宁夏回族自治区、甘肃省临夏回族自治州。对于有些少数民族聚居地区，因地域太小、人口太少，不宜建立自治地方和设立自治机关的，中国政府通过在这些地区设立民族乡的办法，使这些地区的少数民族也能行使当家做主的权利。民族乡是对民族区域自治制度的一种补充。

截止到2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县（旗）120个，还有1173个民族乡。在全国55个少数民族中，有44个民族建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的71%，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64%左右。自治地方的数量和布局，与中国的民族分布和构成基本上相适应。②中国所以实行民族区域自治制度，主要基于以下三个因素：一是中国在历史上长期就是一个集中统一的国家，实行民族区域自治制度符合中国的国情和历史传统。二是长期以来中国的民族分布以大杂居、小聚居为主。从各民族的人口构成来看，汉族一直占全国人口的绝大多数，少数民族的人口占少数。中华人民共和国成立初期，少数民族总人口仅占全国总人口的6%。除西藏、新疆等个别地区外，大多数民族地区的少数民族人口比汉族都要少。少数民族人口虽然少，但分布区域很广，超过中国陆地面积的一半以上。长期的经济文化联系，形成了各民族只适宜于合作互助，而不适宜于分离的民族关系。三是自1840年鸦片战争以来，中国各民族都面临着反帝反封建，为民族解放而奋斗的共同任务和命运。在共御外敌、争取民族独立和解放的长期革命斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开的政治认同。这就为建立一个统一的新中国，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治和社会基础。民族区域自治是与中国的国家利益和各民族人民的根本利益相一致的，实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一；实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势。

中国的民族区域自治制度有如下两个显著的特色:一是中国的民族区域自治,是在国家统一领导下的自治,各民族自治地方都是中国不可分离的部分,各民族自治地方的自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权,都必须服从中央集中统一的领导。上级国家机关在制定各项政策和计划、进行国家经济文化建设时,必须充分考虑各民族地区的具体情况和需要,动员各方面的力量予以帮助和支持。二是中国的民族区域自治,不只是单纯的民族自治或地方自治,而是民族因素与区域因素的结合,是政治因素和经济因素的结合。在中国,实行民族区域自治,既要有利于国家统一、社会稳定和民族团结,又要有利于实行自治的民族的发展和进步,有利于国家的建设。中国民族区域自治制度的确立经历了长时间的探索和实践。1947年，在中国共产党领导下，中国建立第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年9月29日第一届中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策和重要政治制度之一。1952年8月8日颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治制度的实施,作了全面规定。在1954年制定及以后修正颁布的《中华人民共和国宪法》中，都将民族区域自治作为国家的一项重要政治制度加以规定。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，对少数民族自治地方的政治、经济、文化等各方面的权利和义务作了系统的规定。中华人民共和国建立后相继成立了四个自治区：1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。

《中华人民共和国宪法》规定，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的自治机关，其建立和组织均依据人民代表大会制度的基本原则，但又有别于一般地方国家机关。《中华人民共和国民族区域自治法》规定：民族自治地方的各民族都应有适当名额的代表参加各级人民代表大会；民族自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，自治区、自治州、自治县人民政府的其他组成人员要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

民族自治地方的自治机关在行使地方国家机关职权的同时，依据宪法和民族区域自治法的规定，还行使立法权，变通执行或者停止执行权，经济发展权，财政权，少数民族干部培养使用权，发展教育和民族文化权，语言文字使用和发展权，以及科技文化发展权等。

——民族自治地方的人民代表大会有权依照当地政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。截至2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个，单行条例384个。民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法等法律的变通和补充规定有68件。③

——民族自治地方的自治机关对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，有不适合民族自治地方实际情况的，可在报经上级机关批准后，变通执行或者停止执行。根据《中华人民共和国婚姻法》第三十六条的规定，中国五个民族自治区和一些自治州结合当地的具体情况，制定了执行《中华人民共和国婚姻法》的补充规定，将婚姻法中关于公民的法定婚龄“男不得早于22周岁，女不得早于20周岁”的规定，修改为“男不得早于20周岁，女不得早于18周岁”。

——民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划。中国政府2000年开始实施西部大开发战略，全国5个西部大开发战略自治区，27个自治洲以及120个自治县（旗）中的83个自治县（旗）被纳入西部大开发战略略开发的范围。西部大开发以来，西部地区陆续新开工60个重大建设工程，投资总规模约8500亿人民币，对带动民族自治地方经济和社会发展发挥了重要作用。西部大开发使西部地区进入了经济增长最快，发展效益最好，综合实力提高最为显著，城乡居民得到实惠最多的发展时期。

——民族自治地方的自治机关根据国家建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用。截至2003年底，少数民族干部和各类专业技术人才的总数达到290多万人。成为民族地区建设和发展的重要力量。

——民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法，自主地发展民族教育。

——民族自治地方的自治机关自主地决定本地区的医疗卫生事业发展规划，发展现代医药和民族传统医药，加强地方病防治和妇幼卫生保健，改善卫生条件，使少数民族的健康水平得到提高。

三

实践证明,尤其是改革开放30年的实践与发展证明，中国的民族区域自治政策是成功的,采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。

首先，实行民族区域自治，既可以充分保障少数民族在政治上的平等地位和平等权利，又有利于促进各民族间的团结合作，共同发展。是民族压迫制度被废除后，我国国内各民族平等团结的主要标志。民族区域自治，由于它固有的灵活性，最大限度地满足了各少数民族积极参加国家政治生活的要求，充分实现了大小民族的平等地位和权利，受到了各民族的积极拥护。民族平等的实现和民族区域自治的实施，消除了历史上遗留下来的民族隔阂，在各民族间建立起真挚的相互信任和互相合作的新型民族关系。其次，实行民族区域自治，有利于调动充分调动各少数民族参加社会主义革命和建设的积极性，推动了各民族地区政治、经济等各项事业的稳步发展。最后，民族区域自治的实施，巩固了国土安全、祖国统一和人民民主专政的政权。当今世界由于民族问题引发的民族矛盾、地区冲突和局部战争给所在地区民族的发展和生命财产造成了损失，给世界和平带来了消极的影响。中国共产党和中国政府在拥有13亿人口的多民族的大国，实行民族区域自治，是符合全中国各民族的根本利益的，我国民族团结进步事业始终生生不息的活力和团结奋进的局面也为世界各国处理和解决民族关系和民族矛盾树立了典范。邓小平同志深刻指出：“我们的民族政策是正确的，是真正的民族平等。我们十分注意照顾少数民族的利益。中国一个很重要的特点就是没有民族纠纷。”

宁夏回族自治区于1958年10月25日成立。50年来，宁夏回族自治区沐浴着党的民族政策的灿烂阳光，承载着全区回汉各族人民共同愿望，沿着党的民族区域自治的正确道路，在构建社会主义和谐社会，建设社会主义新宁夏的奋斗历程中，取得了辉煌成就。首先是经济总量实现了突破性的跨越。50年来，全区生产总值由1958年的3.29亿元增长到2007年的889.2亿元，扣除价格因素，增长了59倍。50年前，宁夏基本没有工业，现在已建立起了能源、化工、新材料、装备制造和农副产品加工为基础的现代工业体系。人均发电量全国第一，人均产煤量居全国第三。其次，全区城乡面貌发生了历史性巨变。50年来，宁夏累计完成了固定资产3703亿元。公路通车里程已达20562公里；高速公路通车里程超过1000公里，每万人拥有高速公路位居全国前列。铁路运营里程达到783公里，初步形成了以铁路、公路、民航为组成的立体运输体系。目前，全区城市化率达45%，位居西部第三，城乡居民生产、生活环境得到了极大的改善。第三，人民生活水平有了根本性提高。50年前，宁夏绝大部分人口生活在贫困线上，到2007年，城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别超过10800元和3100元。同时，随着教育、科技、文化、卫生等社会事业的全面发展，关系人民群众切身利益的就业、社保、安居、就学、就医等实际问题得到了有效解决。

自治区成立50年来，民族团结，社会和谐，地区稳定。之所以能够做到这一点，根本在于党的坚强领导和实行了民族区域自治。

自治区各级政府紧紧抓住发展这个第一要务，为推进民族团结进步和民族地区经济、社会全面发展提供了坚实的物质保证。自治区党委和各级领导部门，认真贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治，为推进民族团结、进步和民族地区经济社会发展提供了重要的制度保证。同时结合宁夏地区的实际，制定和完善了一大批地方性法规，加快推进了民族团结进步事业，巩固发展了平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，健全和完善了民族区域自治制度，有力地促进了少数民族和民族地区的经济发展及社会进步。

当然，我们也必须清醒地看到，社会主义时期的民族问题是一个长期存在，作为与中国社会主义初级阶段和世界民族过程相对应的民族问题在我国并没有、也不会得到完全解决。由少数民族和民族地区迫切要求加快发展和自身发展能力不足这一主要矛盾决定的民族间的发展差距问题、由随现代化推进和民族意识抬升所决定的民族间的利益矛盾和文化摩擦、由国外敌对势力所支持的各种分裂活动对国家安全和民族团结构成的威胁，在我国都将长期存在。

正如胡锦涛总书记在第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话中指出的“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国一项政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”党的十七大提出的全面建设小康社会，坚持以人为本,坚持科学发展观,中国各民族必将得到更快、更好的发展。

[本文系宁夏哲学社会科学规划项目，批准号：06NXZCSH07]

注释：

①中华人民共和国民族政策法规选编.中国民航出版社，1997

②中国的民族区域自治.人民日报，2005.3.1

③邓小平文选.第三卷，人民出版社，1993

（作者简介：龚力军，宁夏医科大学人文社科部教授 宁夏银川 750004）

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