突发公共事件中政府形象塑造的三维向度分析

袁赛男

摘要：突发公共事件是对政府执行力的严峻考验，也是政府形象塑造的重要契机。面对突发公共事件，政府的作为不同，在公众心中的形象也就会有天壤之别。因此，在突发公共事件中，政府形象面临风险与机遇并存的分水岭。如何在突发状态中化危机为契机，重塑政府的良好形象，就成为了学术界关注和研究的一个重要课题。文章结合近几年来我国所发生的重大突发公共事件，对突发公共事件中政府形象塑造的三维向度以及路径选择进行了详细地阐述。

关键词：突发公共事件；政府形象；危机公关

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0059-04

随着人类社会的复杂性和不可预见性在与日俱增，各类突发性灾难事件发生的烈度和频度也在不断上升。刚刚发生过的乌鲁木齐“7·5” 打砸抢烧暴力犯罪事件，就给人民群众带来了巨大的财产损失及生命威胁。突发公共事件破环了社会原有的平衡，处于社会公共事务管理核心的政府是否能够在突发事件的压力下有所作为，使公众利益的受损程度减到最轻，使动荡不安的局面实现新的平衡，这对政府能力和自身形象是一场严峻的考验，也是政府在公众心中获得新形象的最至关重要的现实问题。本文结合近几年来我国所发生的重大突发公共事件，对政府形象的理论范畴的科学含义、突发公共事件中政府形象塑造的三维向度以及路径选择进行了详细地分析，旨在为政府形象塑造的优化提出裨益之见。

一、政府形象的理论范畴

对于政府形象的表述，我们几乎耳熟能详。可问题在于，我们究竟应该怎样去理解政府形象这个理论范畴的科学含义？在笔者看来，政府形象这个范畴在内涵上是指政府在管理尤其是应急管理中的客观实在与公众主观认识相结合所反映出来的对政府的综合评价和印象，是主客观相统一的产物。在这个认识过程中，政府从行政主体到认识客体，公众从行政客体到认识主体。作为行政主体的政府在作为行政客体的公众头脑中的有机反映，就是政府形象。因此，政府形象既是社会公众的主观评价，又是政府客观表现的反映。

作为一个理论范畴，政府形象具有三个不同的特征。

（一） 政府形象是主观形式与客观内容的有机统一。这是由认识主体的主观性和认识客体的客观性所决定的，也是政府形象区别于一切实体形象的主要标志。因为政府形象作为政府体系输出的一项综合性“产品”，自然应由“消费者”来评价，通过公众的感受予以定位。当然，由于政府本身并不象物质实体那样具有物化的形象性，因而它与实体形象是有区别的，即它的存在形式是主观的，它产生并定型于公众的脑海之中；但它的具体内容则又是客观的，它独立于公众的主观意识之外。政府形象正是这种主观作用于客观的产物，是主客观的有机统一。

（二） 政府形象是个体意识与整体意识的有机统一。这是政府形象区别于文学形象及其它观念形象的主要标志。尽管政府形象的存在形式是主观的，但它却不是在某一部分公众或个别公众意识中的反映，而是在绝大部分公众整体意识中的反映。但“任何一般只是大致地包括一切个别事物，任何个别都不能完全地包括在一般之中”[1]。因此，政府形象是个体意识与整体意识的有机统一。而文学形象则不然。每一个读者都可能对同一个文学形象产生不同的理解，所谓一百个读者即有一百个哈姆雷特，这就是文学形象这种差异性的典型说明。

（三） 政府形象是现象与本质的有机统一。这是就政府形象的具体内容而言的。唯物辩证法认为，本质与现象是相互关联的。作为本质而存在的政府自身的内在素质，是政府形象的根本性基础，两者应具有一致性。公众认识政府最直观的途径是观察一系列的现象。如政府廉政状况、社会治安状况、经济发展状况、环境保护状况，等等。但实际上，政府本质与政府形象之间常可能发生误差甚至相悖。但是现象却是进入本质的向导，是政府形象形成过程中最活跃、给人印象最深刻的因素。政府形象的本质正是由成千上万的现象的总和所构成的。

由此可见，政府形象这个理论范畴是主观形式与客观内容、个体意识与整体意识、现象与本质三者的有机统一。因此，在政府形象的塑造过程中，我们要改变过去那种仅局限于对政府本身作孤立考察的做法，而是要将政府与其管理对象——公民结合起来进行考察，特别是要将研究的重心落在政府这个客观存在与公民这个主观世界的结合面上，落在政府如何发挥客体能动性，通过各种有效途径使人民群众在心理上最大限度地接受、理解、拥护、支持和参与政府决策，让公众对此有切实的感受和真诚的信任，惟此才能真正地塑造出主客观相统一的最佳的政府形象。

二、突发公共事件中政府形象塑造的三维向度

突发公共事件是指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”[2]。由于在现实生活中，危机形态各异，变化诡异，并且具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛等特点，因此，如果处置不好会产生连锁反应，故而对政府形象建设提出了很大的挑战。

但是，危机中蕴含着契机。美国管理专家诺曼·奥古斯丁曾说过：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”[3]因此，危机如果处理得好，不仅可以为社会的发展提供一次变革、改进和创新的机会，也可以为政府形象塑造提供一次提升、完善的机会。

笔者认为，突发公共事件中政府形象塑造是一个立体的、全方位的、逐步推进的过程。从总体上看，包括处理危机、危机公关以及重塑政府良好新形象三个向度，三个向度构成了完整的、立体的、收放适度的塑造过程。

“处理危机”是突发公共事件中政府形象塑造的第一个向度，它强调政府作为行政主体在面对突发公共事件中应该采取快速的应急措施，有效地解决危机。但是在这个向度上，政府只是强调其行政主体的角色而忽视了政府还是形象塑造过程中的认识客体。因此，如果“处理危机”这个向度不过渡到“危机公关”以及“重塑政府良好新形象”这两个向度上来，就可能导致两种情况的出现。一是面对突发公共事件，政府没有应付的准备和能力，或者是试图压制群众、封锁消息以及以“敌对分子”借口来消弭事件，这种非理智的行为不但不能“消弭”危机，反而会扩大社会危机的影响甚至会以政治资本为代价，使组织在突发事件中全面崩溃，不复存在。另一种情况是面对突发公共事件，政府进行了快速有效的处置，但是危机公关渠道不畅，信息未得到及时公布，舆论未得到积极引导，虽然突发事件最终得到了处理，但是在事件后，政府的形象严重下降，极度损害了它在社会中原有的威信和地位。

以突发性群体事件为例。在2008 年贵州瓮安事件、云南孟连事件以及甘肃陇南事件的初期，当地政

府所强调的是“处理危机”而非“危机公关”和“重塑政府良好新形象”。如甘肃陇南事件，刚开始时，当地政府对群众的上访活动没有及时给予重视，而当群众越来越多并出现过激行为的时候，当地政府直接就采取了暴力的方式“稳定社会秩序”，这非但控制不住局势，反而使得事态进一步恶化最终酿成市委大楼遭到打砸抢，74 人受伤的恶性事件。当地政府的作为对我国政府的形象造成了不利影响。为了逆转这种形象恶化的趋势，在事件的中后期，当地政府采取了超常规的应急措施来扭转恶化的政府形象。这种措施首先是建立在设法消除公众的不信任感，重建公众对政府的信心的前提下的，因此，付出的努力要远大于事件肇始时直接采取积极恰当的危机应急措施。“危机公关”是突发公共事件中政府形象塑造的第二个向度，它是指在处理突发公共事件中，通过统一的、官方的渠道及时、公正、客观地报道事情的真相，籍以翔实可靠的信息引导公众态度的改变，提高公众对突发公共事件的认知能力，消除恐慌、误解和混乱。这有利于防止危机持续蔓延，有效控制事件发展的趋势，同时也很好地维护了政府的形象。但是，如果仅仅停留在这一向度而不过渡到第三个向度——“重塑政府良好新形象”上来的话，那么这时的危机处理只是“化了危”、“化了险”，却并没有“化危为机”，没有起到利用危机为契机，大幅度提高政府在公众心目中的良好形象的作用。

以2009 年拉萨“3·14”打砸抢烧暴力事件和乌鲁木齐“7·5” 打砸抢烧暴力犯罪事件为例。这两起事件的共同特点是都有着深刻的政治背景，是境内外各种敌对势力精心策划和组织的结果，它们都对当地各族群众的生命安全造成了重大损失，给当地正常秩序和社会稳定造成了严重破坏。这两起事件的迅速平息表明，我国政府在处理突发公共暴力事件上越来越成熟。尤其是乌鲁木齐“7·5”事件发生后，中国政府对各国媒体采取开放、透明的态度，努力为媒体的采访报道提供方便。同时，全国人大常委会副委员长司马义·铁力瓦尔地在北京以自己的亲身经历和所见所闻，就乌鲁木齐“7·5”事件和新疆发展问题接受部分国外媒体记者集体采访。这种积极的危机公关使中国政府的形象得到了有力的维护。但是，当我们反思这两次暴力事件中的危机公关，可以看到，我国的危机公关还缺乏一个制度性平台，缺乏常设性的危机公关专门机构，而且，危机公关的渠道还不是很畅通。

“重塑政府良好新形象”是突发公共事件中政府形象塑造的第三向度，也是最高的阶段。在这个阶段，政府部门除了要做到前面两个向度以外，还要很好地利用突发公共事件这一平台，以此为契机真正实现危中求机、转危为机，赢得胜机，不断完善原有的政府形象，塑造更加良好的政府形象。在这个向度上，政府要真正地转变自身的行政主体角色，把工作的重心转到公众这个认识主体上来。可以加强政府与公众间的沟通互动，或者通过多种渠道广征民意，并将其作为决策和行动的现实依据，以此来构建一种双向对等沟通模式。最终使公众对突发公共事件有切实的感受和对政府有真诚的信任，这样政府的形象就会塑造得更加完美。

以2008 年初南方雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川大地震为例。在这两场危机的处理中，我国政府形象的塑造就很好的应用了“处理危机”＋“危机攻关”＋“重塑政府良好新形象”这三个向度。除了做好前两个向度外，我国政府在危机的处理中把公众的利益看成了最高点，真正从公共利益出发，善于倾听公众的呼声。灾难发生后，国家领导人亲临灾害现场向当地居民致以慰问，并为救援人员打气鼓劲。这样，中国政府领导人的亲民形象和以民为重的责任感被充分体现了出来，主客观相统一的最佳的政府形象也得到了有利的塑造。

三、突发公共事件中政府形象塑造的路径选择

通过前面对政府形象理论范畴的讨论和突发事件中政府形象塑造的三维向度的分析，可以得知政府形象既是社会公众的主观评价，又是政府客观表现的反映，是主客观相统一的产物。那么这就要求在突发公共事件中，既要发挥政府作为认识客体的能动性，采取积极有效的应急机制，快速的处理危机；同时又要求发挥媒体在这个认识过程中的中介性，开展积极的危机攻关，更重要的是还要发挥认识客体与认识主体的互动性，加强公众对政府的信任，重塑更加良好的政府形象。因此，突发公共事件中政府形象塑造的路径应是“处理危机”＋“危机公关”＋“重塑政府良好新形象”。

（一） 发挥认识客体的能动性，正确、果断应对突发公共事件，重塑政府高效形象。衡量高效政府的一个重要标准就是政府的管理活动是否奏效。那么在处理突发公共事件中，就要求政府必须建立一个完善的危机管理系统，快速有效地处理危机，确保民众的安全和社会的安定。

一是建立预警机制和危机识别体系。在突发公共事件中，政府形象的发展变化有路径依赖性。“路径依赖”即“去向何处取决于如何到达那里”。而预警机制正是突发公共事件中政府形象赖以提升的路径。因此，建立完善的预警机制和危机识别体系，有利于及时收集各种信息，并对信息进行分析、辨别，对危机的后果事先加以估计和准备，有效察觉潜在的危机，敏锐地洞察危机中隐藏的机遇，为危机处理赢得主动。危机发生前的预防是危机管理的重点，预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法，也是突发公共事件中政府形象赖以提升的最有效的路径。

二是建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力。应对突发公共事件具有紧迫的时间压力，政府形象的易损性令政府决策的时间更短，快速反应可以迅速阻止或减轻突发公共事件的危害，也可向公众传递政府高效率的讯号，从而提升政府形象。表现在公共危机处理上就是要建立快速反应机制，及时掌握危机信号，分析事故原因，果断地采取措施，实施应变方案，明确指挥、协调和控制的组织与责任，实施危机评估，落实资源保障措施，减少危机的负面影响，并在危机处理过程中不断完善解决方案，避免部分公众在公共危机中利益损失过大，尽可能把危机造成的损失控制在最小的范围内。政府只有在公共危机的预防、控制、处理、善后等方面统筹兼顾，做到公开、公平、公道，才能树立全心全意为人民服务的高效政府形象。

（二） 发挥媒体中介的公关性，及时、公正地公布信息，重塑政府诚信形象。媒体作为社会公器，不仅代表公众行使社会守望的职能，而且在危机管理过程中作为政府形象塑造过程中的中介和代言人，行使危机公关的职能。媒体有效的危机公关可以满足公众的信息需求，对保持社会正常运转、稳定民心、增强危机意识、提高政府形象等方面起到积极的作用。一是危机事件发生后，“当事方”要形成统一、全面、迅捷的“媒体公关”互动。英国危机公关专家里杰斯特曾提出三“T”法则——以我为主提供情况（Tell Your Own Tale）、提供全部情况（Tell It All）、尽快提供情况（Tell It Fast）。这三法则十分适用于危

机公关时的媒体应对。这三个原则强调的是主动、全面、快速，只有“以我为主”，才能牢牢把握主动权，掌握信息发布的节奏，只有“全面”才能给大众提供理性的分析判断基础，只有“快速”才能在第一时间堵塞流言产生和传播的空间。一个突发性公共事件，往往就是一个危机，有可能对一个社会系统的某些部位，某些基本价值和行为准则，产生严重威胁。谣言、流言的迅速扩散，更可能导致这一威胁加剧。因此，不断增强危机化解能力、加强与媒体的有效沟通，是政府部门处理公共突发事件、提升政府形象的当务之急。

二是政府与媒体要畅通信息渠道。在突发公共事件中，政府应当通过媒体传播开展多种活动，如举行新闻发布会、采用互联网等形式，在第一时间向社会公众提供真实的、尽可能多的有关危机险情和危机决策的原始信息，针对社会公众的疑虑及时进行科学、客观地解释，通过直接与社会公众的交流沟通，增强危机管理的透明度和民主性，以利于获得社会公众和非政府组织对政府危机管理的支持。

（三） 发挥认识客体与认识主体的互动性，建立政府社会双向沟通交流机制，重塑政府责任形象。政府形象的塑造过程既是一个公众对政府的认识与内化过程，又是对这一认识的外化过程。在公共突发事件中，加强政府与公众互动，有利于真正表达政府心声，使公众接受、理解、支持和参与政府，从而提高政府的责任形象。

一是以人为本，强化服务意识，最大限度满足公众对政府的信任感。在危机发生时，公众期待政府服务责任的实现，期待政府行为体现社会平等、政治民主和以人为本的基本社会价值观念。这就要求在处理危机过程中，政府的行为需做到依法和有效相结合，建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系网络。同时，要把老百姓的利益看成是最高点，真正从公共利益出发，善于倾听民众的呼声，了解百姓的疾苦，及时解决公众的实际问题，最大限度地满足他们对政府的信任感，增强政府的责任心，从而有效的推进政府工作。

二是引导公众的广泛参与，建立一种平等的双向沟通模式。公共危机作为特殊的社会公共事务，涉及范围广泛，跨越领域多，时间压力大，仅依靠政府来应对和解决是难以实现的，应发动非政府组织、社区、企业和个人等参与管理。同时，政府与公众之间应建立一种平等的双向沟通模式。在这种模式上，政府与公众之间在平等地位基础上相互讨论、协商，使得双方相互谅解，获得态度与行为的一致。建立这种模式的好处在于政府不仅能够协调与平衡各种不同利益，而且能使政府的各种政策法规受到公众的支持和拥护，最终实现突发事件后政府形象的提升。