我国自然垄断行业的政府规制

张蓓蓓

【摘要】 以自然垄断与政府规制的相关性分析为基础,分析政府规制在自然垄断行业中失灵的表现及原因,并提出纠正政府规制失灵的政策建议。

【关键词】 自然垄断;政府规制;政策分析

一、自然垄断的经济特征与政府规制

自然垄断是指由于存在着资源稀缺性、规模经济效应、范围经济效应,以及成本的劣加性,使提供单一物品和服务的厂商或联合起来生产多种物品和服务的厂商形成完全垄断或寡头垄断的概率很高,这种由于技术原因或其他特别的经济理由而形成的垄断就称为自然垄断。基础设施产业具有投资额大、投资回收期长、固定资产沉没成本大、规模经济效益显著等特点,像铁路运输、航空、电力、电信、城市燃气、自来水等基础设施产业大都具有自然垄断的性质,政府规制成为对市场失灵最通常的回应。

二、自然垄断行业的经济特征

1.规模经济效应。规模经济是指在满足各种约束条件的前提下,企业采取一定的规模所产出的产品成本下降、经济效益提高的经济现象。自然垄断产业的一个显著特征就是具有规模经济性,在市场消费空间有限的情况下,为了实现规模经济和避免重复浪费,需要对自然垄断行业实行进入管制。

2.资本沉淀性。自然垄断行业所需投入的资金庞大,一经投入,短期内无法收回。

3.公益性。自然垄断行业如电信、电力、煤气、铁路、航空基本上都与社会公众的生产、生活密切相关,需要为社会公众提供日常生活所需的基本服务,服务质量的可靠性直接影响公众利益的实现,也影响整个社会秩序的稳定和经济发展。

4.外部经济性。当生产或消费一次物质产品或服务时,其他人或整个社会都跟着受益,这就是经济活动的有益外部性外部经济性。自然垄断产业最为明显的经济特性之一就是具有外部经济性,能够产生多方面的社会经济效益。

5.垄断性。自然垄断企业往往由于没有竞争压力,垄断企业经常无视消费者在产品质量和服务态度上的不

满。对于消费者而言,由于产品选择余地很小,自身处于不利的被动地位。

三、我国自然垄断行业的政府规制思路

1.完善法律法规体系。目前对自然垄断行业进行规制的法律法规主要有《反不正当竞争法》和各行业法规。具体针对自然垄断行为进行规制的条文很少,且在实践中难以操作。随着自然垄断行业竞争机制的引入,应把规制整个行业运作作为立法重点,使监管机构有规可循,依法监管。

2.缩小自然垄断行业的业务边界。我国一直把传统自然垄断行业的核心自然垄断业务和可竞争性业务相混合,没有加以剥离,如在电力、煤气、铁路运输,由于管网的限制,其电力设施、煤气输送、铁路铺设运营业务是核心自然垄断业务,电力和煤气的生产、销售以及铁路客货运输属于可竞争性业务,在此方面,国外自然垄断规制改革的经验一定程度上可以为我国借鉴。我国也应通过降低准入门槛、推动投资主体多元化、拆分现有企业等方式放松对自然垄断的规制。

3.价格管制。由于自然垄断行业外部约束机制缺失,常会制订不合理的价格或形成价格联盟,政府对其价格实施管制十分必要。政府控制自然垄断价格的目的是在保护消费者利益的同时,鼓励经营者投资,实现供求平衡。在成本变动约束机制下,企业要取得利润就必须降低生产经营成本。政府应当鼓励技术创新,提高替代品市场的竞争性,通过鼓励或刺激替代品生产的方法来抑制自然垄断行业限制产量抬高价格的行为。保证市场交易的公平性。

4.建立独立监管机构。政府管制有成本,政府要花费大量的人力和物力对企业进行监督,企业也要应付政府的各种手续繁杂的检查,却往往出现管制无效现象。深化自然垄断行业规制改革应从重塑政企关系入手,切断监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带,使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力。关于监管机构的设置,目前国际上主要有两种模式:

一是在相关政府部门之外设立独立的权力集中的监管机构。它不仅行使具体的监管职能,而且可以制定具有法律效力的规章制度。如美国的州际商业委员会、联邦能源规则委员会等。

二是在相关政府部门之内设立相对独立的监管机构。主管部门负责政策制定而监管机构负责执行和监督。如英国的电信规制办公室设在贸易工业部之下。就中国目前的情况而言,第二种模式更符合中国实际,更具有可操作性。

5.引入竞争机制。目前,我国的自然垄断行业之所以效率低下,主要原因是核心自然垄断地位的行业传统上惯于利用垄断优势,对上游和下游的竞争性业务实行垂直一体化垄断,限制其他市场主体进入。我国应当对非自然垄断性业务放松壁垒,允许多家企业进入。在引入竞争机制、允许国内外资本平等参与自然垄断行业经营的同时,应提升进入门槛,采取特别许可措施,控制经营许可证的发放,以限制市场主体的数量,保证在有序竞争中持续发展。

6.积极推动行业协会的发展。行业协会通过沟通、协调工作,促进行业内部、行业与行业之间、行业与政府之间进行信息交流,协调各种大量存在且不可避免的利益关系和矛盾冲突。也有义务协助政府贯彻相关政策法规,约束和规范企业的市场行为。

四、针对我国自然垄断行业政府规制的政策建议

1.积极转变观念,明确政府角色。政府原本是为了在保证自然垄断行业的正常利润下,维护消费者的利益不受损害,保证全社会福利的提高。但在官本位意识的主导下,这种关系被颠倒了。为了彻底改变这种现象,必须从思想上转变观念,明确政府职责,依法界定政府权力,规范政府行为,努力寻找市场体制和政府规制的均衡点。

2.转变政府职能,对规制者进行规制。我国政府规制的特殊性决定了规制的任务主要是反行政性垄断,按照市场经济体制的要求,转变政府职能,减少政府创造垄断的机会,强化对规制者的规制就是规制改革的关键。首先要转变政府职能,准确界定政府行为范围。其次要强化对规制者的规制,加强对规制者的监督。强化对规制者的规制和监督,加强人大,民间社团组织、大众媒体对规制者的监督。

3.加强社会参与,完善监督机制。我国自然垄断产业市场化改革后,公众参与机制的建立与完善需要公众、法律部门、政府和政府规制机构本身的密切配合,形成一种系统合力。首先,要扩展公众获取有关政府规制信息的渠道,让社会公众充分了解有关规制信息。规制机构应充分利用互联网、报纸、电视等信息传播载体,及时、高效地将相关规制信息传递给广大社会公众。其次,规范公众参与有关政府规制问题的形式,这是实现公众参与的载体。根据我国国情可以采取书面评论、公众听证会、咨询委员会及特别协商等形式。最后,让社会公众在确定具体立法目标、形成法规框架、拟定法规草案、修改定稿等主要环节都有机会发表意见。

自然垄断主要存在于基础设施和公用事业领域。在相当长的一段时间里,世界上许多国家的自然垄断行业都由政府直接投资、垄断经营。自新中国成立以来,我国对自然垄断行业基本上也是沿袭这一体制,这种政企高度合一的管制体制对建国初期集中大量资金建设基础设施产业发挥了巨大作用,但随着我国经济技术的发展和体制改革的深入,弊端日益显露。严格的管制极大地抑制了企业的经营活力,使企业丧失了进取精神和应有的竞争力,效率及其低下。随着经济全球化的发展,发达国家的自然垄断企业势必到全球寻找市场,以释放其过剩的生产能力,这将使我国的自然垄断行业面临激烈的国际竞争,我国自然垄断行业的政府规制还有待于加强和改善。

参考文献

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