加拿大的大学评议会特征研究

黄 蓉 鲁 军

加拿大的大学评议会特征研究

[收稿日期]20091020

[作者简介]黄 蓉(1984),女,湖北大悟人,华中师范大学硕士生,主要从事国际高等教育比较研究。

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[摘 要]加拿大的大学评议会是大学章程明确规定的、正式的大学治理机制。加拿大独特的“软联邦”的教育体制、健全的大学章程以及发展过程中面临的财政与政策压力,逐渐形成了其规模不等、成员多样,组织清晰、信息透明,权限不一、职责模糊的特征。分析加拿大大学评议会的特征及其形成原因对我国高校学术委员会建设具有借鉴意义。

[关键词] 加拿大;大学评议会;特征

[中图分类号]G649 1 [文献标识码]A

[文章编号]16720717(2009)05008905

当前,加拿大大学的治理结构主要以“两院制” 治理结构(bicameral)为主,以多伦多大学为典型的“一院制” (unicameral )有少数几所学校采用,而“多院制”的治理结构(tri-cameral)则只有一两所学校在尝试。为了本研究行文的一致性,故用“评议会”(senate)一词作为指代一所大学里面的高级、核心学术决策机构的通用术语。对于采用“两院制”治理的大学来说,这一术语表示与治理董事会(governing board)平行操作的高级学术机构;而在“一院制”治理的大学里,它则代表经核心治理结构(董事会或理事会)授权对学术事务拥有某种程度职责的高级学术机构;“多院制”治理在加拿大大学中并不典型,而且没有统一的认识,故不在本研究的范围之内。

一、加拿大的大学评议会概述

一般而言,大学的学术评议会被认为是具有规范结构的组织,通过这一组织,教师可以在大学层次发挥他们的学院或大学治理的职能^[1](P14-17)。一直以来,加拿大的教师联合会(CAUT)都将大学评议会看作是教师的代言机构,并极力地捍卫评议会在制定教育决策和学术决策方面的职责^[2]。

实际上,加拿大的大学都在具体的校章中明文规定评议会属于大学治理结构的规范机构。评议会存在于大学之中并不是最近发生的,在加拿大大学发展的历史长河中早已有之。但是,作为一个明确的正式治理机构确定其意义则是20世纪初发生的事情。1906年的皇家委员会在重审了多伦多大学与安大略省政府的关系之后,坚持认为大学应该从政治权利的直接过分干预中脱离出来,应该在大学里设置一个主要由政府任命的成员组成的“治理董事会”,作为政府权力的代表。同时,委员会也认为由资深学者和学术管理者组成的评议会必须保留。这些法人治理机构之间应该实行分权制,董事会负责管理事务,而评议会则负责学术事务。多伦多大学根据皇家委员会的报告起草了《1906年大学法案》,这一法案得到了安大略省政府的批准,而且反过来又成为加拿大西部新建大学的模板。到20世纪50年代,几乎所有的加拿大大学都采用这种“两院制”的治理模式。从总体上看,这个新的法案对评议会的权力的更改幅度最小,评议会跟以前一样拥有安排课程进度、组织各类考试、考核附属学院、处理学生的申请及向董事会提出有关大学利益的所有事务的建议等。但是除了通过考试的报告之外,所有行使日常职责时需遵循的规章与条例都必须递交董事会审核批准^[3]。1964~1972年间,几乎所有的加拿大大学都重新审查了治理结构的安排,这多少是受到詹姆斯•达夫(James Duff)和罗伯特•博达尔(Robert Berdahl)在1966年开展的全国性调查的影响。达夫和博达尔认为大学治理结构的改革应该在“两院制”的框架下完成:教师应该在大学董事会中占有一席之地;学生应该在评议会中有发言权;董事会与评议会之间应该增强互动;整个治理过程应该更加公开和透明。达夫-博达尔委员会的报告指出:“我们坚持认为评议会的无效性是导致现在部分大学里存在的紧张局面和不和谐因素的主要原因,而且,将来还会影响到更多的大学。”^[4](P29-45)但是,他们也反对牛津和剑桥大学中教师拥有自治的绝对权力的模式,认为它缺乏自我改革的能力。即使如此,达夫和博达尔指出,加拿大的大学评议会与它的对照体英国和美国的评议会的不同在于,历史上它本质是没有教师参与的。委员会建议长期的学术计划应该是董事会、评议会和管理机构共同作用的结果;同样,他们还建议评议会应该参与全校范围的预算过程,并保证阶段性地对系、院及教师事务进行审核;此外,他们建议,为提高评议会的效率应该将其规模控制在50人以下。

除了规范的治理角色以外,学术评议会还可以发挥各种隐性的组织功能。比如:学术评议会可起到一种重要的象征作用(保证职业价值、集体决策等),它为其成员提供身份地位;也可作为一个“结构垃圾桶”发挥作用,在那里问题可以随意倾倒,因为大家都不确定会在什么时间进行决策;它还可以是其它无效的机构或学术管理机构的替罪羊,或是通过保留传统规定和阻止能力的变更起到维持大学校园稳定的作用^[5]。

二、加拿大的大学评议会特征分析

1 规模不等,成员多样

加拿大的大学评议会规模要比董事会大,平均规模大约为60人,但是各大学的规模存在相当大的差异,最多的是约克(York)大学(192人),最少的是萨德伯里大学(Sudbury)(10人)^{[6](P135-148)}。通常是大学越年轻,评议会规模则越小。例如,魁北克省的各所大学评议会人员都不足20人,阿瑟贝斯大学和新建的不列颠哥伦比亚大学也是如此。大学评议会的成员多是内部相关人员,实际上只有5%的成员是外部特定群体组成的(大约3%的外行和2%的校友代表)。为了加强董事会和评议会的联系,还会从董事会的成员中指派一些人到评议会,大约占到3%^{[7](P213-234)}。评议会成员的组成情况可通过表1显示出来,需要说明的是,包括作为大多数评议会成员之一的大学校长,大概1/4的评议会成员在大学里拥有管理职位。因为许多学术管理者同时在大学里执教,所以他们在评议会中的参与可以被看做是增加了教师代表的数量,但也意味着评议会存在固有的行政影响。而且导致许多向评议会提出学术政策建议的高级行政人员,其本身就是评议会中负责对学术事务做决策的成员,使得这些建议缺乏有效性。另外还有一些成员,他们是大学名誉校长、后勤员工代表(占所有评议会成员的3%)、联合学院的代表(占所有评议会成员的3%),这些人中的多数也在大学拥有教师职位。

2 组织清晰,信息透明

既然加拿大的大学评议会的平均规模多达60人,那么大多数评议会拥有某种形式的咨询委员会便不足为奇。同董事会一样,评议会也设有由评议会法规批准建立的常务委员会结构,并且许多评议会还设有行政委员会。这些委员会的常见职责是为学术评议会的会议安排议事日程,通过评议会的程序处理事务。而且在一些学校,夏季的几个月里咨询委员会直接代表学术评议会行事。评议会的下属咨询委员会的规模和数量因校而异,在阿瑟贝斯大学和富瑞泽河谷大学,咨询委员会仅有3名成员,但其他学校的咨询委员会却相当大,包括各种相关人员的代表。绝大多数的学术评议会由校长担任要职,其他职位则是从评议会中选举产生。例如,麦克麻斯特大学的评议会下设有许多附属委员会、理事会等机构。关于它们的组成和职能在有关的规章细则中都有明确的规定。主要的委员会有^[8]:(1)大学教学理事会,由一些参与大学教学工作的教师组成,其中一名教师担任主席。(2)研究生教学理事会,有研究生院院长担任主席,学术副校长及各学院院长参加。(3)任命委员会,负责处理有关任命、提升、终身教职,以及科研休假等方面的政策问题。(4)学生申诉小组,在评议会的权限之内,处理学生的各种上诉。(5)处理舞弊学术委员会,执行评议会有关处理学术舞弊的政策。(6)人权委员会,处理人权及平等权利方面的问题。

学术评议会的咨询委员会平均每年召开9次会议。通常情况下,评议会成员每个月要花6.5个小时筹备和出席评议会的会议和评议会下设委员会的会议。绝大多数的评议会会议是公开的,但有些事件(个人问题或机密问题)也可能在内部处理。此外,值得一提的是,大学评议会可能为新成员提供熟悉适应工作的材料或培训,不过大部分都只是在适应期简单地发给新成员一份学术评议会手册或地方法规,仅有少数评议会为新成员开设迎新培训讲座。这可能是导致评议会成员对职责模棱两可的原因┲一。

3 权限不一、职责模糊

加拿大大学评议会的职责和权力因学校的不同而有很大的差异。尽管在大多数大学,评议会都有权负责主要的学术决策,例如批准新课程的建立、规定入学标准和制定教育政策等,但是在职责范围和权力水平上仍然存在明显的区别。有些大学的评议会被指定负有在学术事务上向董事会提建议的广泛的职责,但是也有些大学的评议会只在政策制定的某些特定领域内承担更狭义的任务和执行责任。大约超过一半的评议会在大学的年度预算或资金分配程序中发挥某种形式的正式作用。从达尔豪西大学评议会2007~2008年的年度报告来看^[9],评议会主要在以下几方面有所作为:实施完整的教师学术程序;加强评议会的治理能力;修订了原来的学术计划并发展了几个新颖的学术计划;建立了新的组织单位。报告还规划了2008~2009年评议会的优先发展事项:发挥主动性;增强优秀学术和研究;丰富学生经历;加强评议会对大学治理的贡献。

总体上讲,评议会成员并不是十分满意评议会的工作,而且还存在一些角色认识的混乱迹象。评议会成员认为评议会应该履行的职责和评议会实际发挥的作用是不吻合的。不到一半的成员认为评议会是一个有效率的决策制定机构,尽管大多数成员认为评议会作为一个讨论问题的平台发挥了重要的作用^{[7](P213-234)}。尽管成员们对评议会是而且应该是学术政策的最终权力机构这一观点拥有极度一致的认可,但从他们对“学术事务”这一概念的理解来看,存在一定程度上的模棱两可状况。评议会成员认为评议会应该在大学预算、决定大学未来发展方向、科研政策、决定募捐资金的优先使用权和大学改革等问题上发挥作用,但实际上,许多大学的评议会目前并没有在这些政策领域有所作为。关于其职责方面的模糊性可从表2中窥见一斑。

三、加拿大大学评议会特征形成的原因

1 “软联邦”的政治体制

作为联邦制政府,加拿大与美国等大多数联邦体制一样,教育的职责归于地方政府。但是,由于高等教育在国家经济发展中扮演着极其重要的角色,因此中央或联邦在教育管辖权力和责任方面通常还是享有相当大的权力。简而言之,在许多联邦体制中,中央政府起着“硬的”作用,它通常是通过运用中央政府较强的税收能力去换取中央政府偏好的某些职责来实现的,并且削弱或减小地方政府的作用^[10]。相反,加拿大确是联邦制的一个特例,实行的是“软联邦制”。 加拿大没有国家教育部(或高等教育部),也没有国家高等教育政策。联邦政府从建立伊始便不直接干预各省的政策领域,尤其是教育政策领域。正是这种“软联邦制”为加拿大大学高度自治提供了宽松的政治环境。而省政府一般都认为大学有能力管理好自己的事务,而且,虽然它们可能并不总是赞同大学所作出的决策,但是,在直接控制方面,政府的干预力度都是适可而止的。

政府的这种“软控制”使得加拿大的大学长期享受着高水平的大学自治。在这种宽松的自治环境下,评议会作为大学里维护学术自治的机构必然能够生存下来,并不断地发展壮大。从评议会的成员组成的多元化特征中,还可以发现这些成员多是大学内部相关人员,而大学自治是形成这一特征的根本┧在。

2 健全的大学章程

构建大学法人治理结构的依据和基础是相关的法律法规以及大学章程。加拿大大学治理结构的依据是1867年的《大不列颠北美法案》和1982年的《加拿大权利与自由宪章》,而基础则是每所大学的大学章程。因为大学法人治理结构很大程度上应该是在法律规定的框架内由章程来自由架构的,这一方面可以弥补法律刚性规定的不足,另一方面也可以体现不同学校的办学特色和管理风格。所以在加拿大以及其他西方国家,大学章程是受到高度重视的。虽然加拿大的大学普遍使用“两院制”的治理结构,但是具体到每所学校的安排是不一样的,也就是说加拿大每所大学的大学章程都是唯一的。因此,各大学的评议会也会在规模和权限上存在很大的差异。另外,大学章程中几乎都以法律的形式界定了评议会的性质,有的是与董事会平行的组织,而有的(极少数)则是董事会授权下的附属机构。章程中还规定了评议会的组织构成、下设委员会的权力和职责、评议会工作程序等内容,从而使得评议会组织具有合法性和规范性。

3 强大的财政与政策压力

自二次大战至今,加拿大的经济发展一度出现低迷,政府对大学的拨款资助也因此受到牵连。具体来说,从20世纪70年代初开始到整个80年代,再到90年代中后期,政府对中学后教育的投资是不断地下降。直到1998年联邦政府才宣布政府预算可以将对大学的资助委员会投入保持在1994/ 95年的水平上,而且到2001年将总投资增加到4亿美元^[4](P29-45)。财政的压力对大学研究的一系列影响是显著的,其中就包括对大学评议会是否有能力决定大学发展的战略方向的讨论。这个讨论的主题一方面认为评议会明显只能勉强应对改变,但这是不能适应快速变化的环境的。评议会的成员甚至认为有一种不祥的预兆,那就是“他们对变化的无能将使它们被淘汰” ^[4](P29-45)。涉及到按照快速变化的环境制定新政策的挑战,评议会目前在很多复杂的问题上都需要出台新的政策,但评议会同时也发现自身很难针对更广泛的利益相关者群体开展典型、积极的改良。此外,加拿大高等教育当前的政策趋势是将大学的研究首先看作是社会经济发展的重要组成部分。因此,在分析了增加当前财政投入增加的重要性和长期受资金限制的事实之后,人们可能都希望大学评议会更多地干预与大学发展方向的计划和设定相关的学术决策。总之,财政及政策的压力使得人们开始怀疑之前对评议会职责的假设,并不断寻求革新途径,评议会成员逐渐对组织表示不满,因为组织实际表现与他们的期望存在较大差异。笔者认为,这种职责混乱的局面并不是加拿大大学评议会的缺陷,而是评议会积极寻求改革的表现和推动力。

四、结论与启示

金耀基先生在《大学之理念》的序言中诚恳地指出,中国现代大学之制度和精神,实是借鉴西方大学的,是“横向的移植”,而非“纵向的继承”,所以现代大学的生根茁壮,无可避免要经过一个制度建构的转化过程。我国的大学并无使用“评议会”这一术语的组织,但却存在与评议会的性质与职责十分相似的组织——学术委员会。《高等教育法》第42条对其职责作了明确的规定,根据这一规定,我国高校一般都设立了学术委员会。从国际高等教育的管理体制变革中可以看出,建设像评议会这样负责学术事务管理的组织是必要的。无论是美国、英国、还是本文所重点讨论的加拿大大学,都是如此。尽管大学评议会的抨击者认为它是虚弱的、无效的、苟延残喘的、抽象的和无能的,但是它却从未在大学史上消失,反而还在过去的几十年里不断地增加^[1](P14-17)。这就说明它作为“结构垃圾桶”、“冷藏冰箱”、“替罪羊”、“个人掩护屏障”及“论坛”等发挥的隐性作用是无可取代的。但在我国,由于高校学术委员会在行使学术权力方面,容易受到党政部门有关权力的不当干预和制约,与行政权力相比显得弱小和缺乏抗衡力。而且由于学术委员会设立较晚,权力范围、工作程序等方面事宜缺乏具体规定,弹性过大,也造成委员会开展工作困难重重。随着高校管理体制改革的深入,发挥学术委员会在学术管理中的作用的呼声也越来越强烈。在这种背景下,研究加拿大大学评议会的特征对我国高校学术委员会建设来说具有借鉴意义。

[参考文献]

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(责任编辑 黄建新)