约束借调:“人少”“事多”的博弈对策

许光建

有的党政机关长期使用借调干部从事一般性的工作，这既不符合借调的本来含义，也不符合现行的人事管理制度

“人少”、“事多”现象与借调的关系

目前，有的党政机关借调下级机关或事业单位的干部并不是用来完成临时性的工作或项目，而是长期使用借调干部从事一般性的工作。这种现象，既不符合借调的本来含义，也不符合现行的人事管理制度，特别是公务员管理制度，也不一定有利于借调人员的事业成长。但是，既然长期存在，就总是具有一定的原因。它是对现行人事制度的一种变通性补充，需要正确对待和引导。

首先应当承认，大部分党政机关之所以借调干部，还是存在着现有人员不够用的情况，也可以说存在人才短缺现象。造成这种短缺现象的原因不外乎两个方面：一是“人少”，某些党政机构的人力资源结构不够合理，缺乏具有较高业务水平的人才，现有的人员难以完成当前的工作。就是说，岗位上有人，但是用不上，干不好，确实需要临时借用一些人员。这些借调的人员往往都是下级单位的业务骨干，能够胜任上级单位的工作。也可以说，这些借调人员的业务水平要高于或强于上级单位的现有人员。二是“事多”，某些党政机构承担的管理事务太多，现有的人员忙不过来，不得不经常加班，只得求助于下级单位支援；在这种情况下，借调人员的水平就不一定高于上级单位的人员，但是也能够胜任工作。这种情况，还可以细分：一种可能是，这些党政机构承担的事务是法定的或制度规定的，是合理的，但是由于人员编制严重不足，只好借调下级单位的人员帮忙。另一种情况是，某些党政机构承担或“承揽”了许多不必要的事务，甚至是“抢”了下级单位的事务，导致编制内的人员疲于奔命，只好借用下属机关的干部帮忙。

对于导致“人少”的情况，可以进一步分析：一是某些党政机构的现有工作人员业务素质不够，但是又没有及时地进行培训提高。也有可能是这些人员进入党政机关时把关不严，组织人事部门因各种人情因素把一些不太符合公共管理人才要求的人员“放”进了党政机关，造成了人力资源的错位使用，“强人所难”、“小才大用”。二是某些党政机构的内部人力资源配置不合理，“不差人”，能干的人才有的是，就是得不到合理使用。或者是缺乏正常的人才发现机制和流动机制，“我很能干，但是领导不知道”；或者是某个主要领导就是不喜欢这些有能力的人，“你能干，我就是不用你”，导致“大才小用”、人才浪费。三是某些领导的偏好就是喜欢自己管理的下属人员、干部多一些，“韩信将兵，多多益善”，人多热闹，有气派，出去检查工作、参加活动时总喜欢很多人跟着，前呼后拥，很是威风。而且，人多了，大家都可以轻松点，不必搞得那么累。在这些领导心目中，人少是最不能容忍的，机关里冷冷清清不好。四是某些心术不正的领导干部为了达到排除异己的目的，对那些有能力有水平的干部进行“搁置式”处理，这样，本来“人够用”，就变成“人不够”了。而借调人员容易听领导指挥，不可能提不同意见，于是就放着身边的人才不用而大量借调下属单位的人员。

对于导致“事多”的情况，也可以进一步分析：一是我们国家正处在一个大的发展时期和体制转型期，计划和编制都赶不上变化。很多新的公共事务不断出现，一些政府机构承担的工作总在增加。比如食品安全工作，过去有所忽略，现在从中央到地方都很重视，食品安全监督管理工作需要大加强。还比如“家电下乡”、“汽车下乡”项目，以前没有，但现在却成了若于政府部门的重要工作。完成这些新的公共管理事务都需要适当增加工作人员。在人员编制调整一时难以实现的情况下，借调可能就是一种“短平快”的解决方案。二是不少党政机构的“事多”是“自寻烦恼”，甚至是“无事生非”的后果。本来法定的或有关制度规定的公共管理事务并不多，是和人员编制配置基本吻合的。但是某些领导为了创造自己的政绩，为了创造“形象”，为了引起上级领导关注或吸引媒体眼球，千方百计地扩大本单位的职能或管理事务。比如，随意发动新的产品质量认证工程、进行不必要的工作质量评估等，都增加了本单位或本系统的公共管理工作量，加大了工作人员的工作强度。三是个别单位的事多，纯粹是某个领导为了达到“创收”的目的而人为创设的。通过设立某些行政审批项目，要求企业进行不必要的申请，从而达到“敛钱”的目的，这实际上就是一种“设租”行为，让别人来“寻租”，中饱私囊。四是某些垂直管理的政府系统上下级之间的“事”和“人”配置不合理，上级单位对下级不放事，不放权，承揽了很多下级机构应该承担的事情。

借调具有一定的可行空间

借调之所以能够普遍存在，不仅具有各种各样的客观需要，还在于这种制度安排具有一定的可行空间。首先是缺乏财务制约关系，存在“预算软约束”现象。如果上级单位向下级单位借调一个干部，借期一年。但是需要支付借调人员在这一年中的所有工资津贴和福利待遇，我想，这个上级单位就会“三思而后行”，因为一旦涉及到财务关系，那就很复杂，很麻烦，不仅需要通过组织人事部门批准，还需要财务部门走账，还涉及到不同地区的差别。因此，借调是不能涉及工资福利的。反过来说，如果所有的借调人员都需要由借入单位支付劳动报酬的话，那么借调也就会变得稍微困难点，不那么容易了。其次是缺乏上下级的平等关系。上级领导下级，下级服从上级，这是正确的。但是，这种领导和被领导的关系应在法律政策纪律基础框架之内。上级单位人手不足，难道下级单位就不缺人了?很多单位面对上级单位的借人的“指令”往往是“敢怒而不敢言”。尽管下级单位自己人手也不一定够用，但是只能“忍痛割爱”，不好拒绝上级的要求或“命令”，很多情况是把自己最能干的干部借上去。如果下级单位能够据理力争，不那么积极配合，借调就不会那么容易。当然，如果是配合重大活动的规范的借调，还是应该积极配合的。

避免“非必要借调”的蔓延

如前所述，在举办某些重大的体育文化赛事或活动时，借调是必要的、合理的，但是除此以外大量存在的借调是不应鼓励的，并且应该严格限制。如何避免这类一般性借调的产生和蔓延呢?

首先，就是要正确界定各级政府部门的职能，不能鼓励政府部门随意扩大职能，有些职能应放权给非政府机构或中介机构，大力发挥他们的作用。

第二，要认真核定各个政府机构的编制，以事设岗，以岗定人，“一个萝卜一个坑”，努力做到工作量负担合理均衡，避免长期性的加班加点，要重视干部，特别是工作骨干的身心健康。

第三，要建立“能进能出”的机制，对那些因各种主客观原因不能胜任公共管理工作的人员，要建立退出机制，鼓励他们到适合自己个人发展和成才的地方去工作，对那些适合上级机关工作的人员要通过正式途径依法积极进行考录或调动。

第四，要加大单位内部的人才考评工作，发现人才，使用人才，使那些能力强、素质高的人能够进入领导的视野，走到群众的面前，使能干事的人可以干更重要的事，不可埋没人才，“灯下黑”。

第五，加强公共管理人才培训工作，积极鼓励在职干部参加各种形式的培训项目，例如目前流行的公共管理硕士(MPA)教育就是培养公共管理人才的比较规范的项目。通过培训，可以提高干部的能力和素质，有利于提高管理工作水平，也有利于承担新的工作。

第六，党政部门要积极接受大学生或研究生的社会实习，特别是鼓励他们承担那些短期性、事务性和专业性强的工作。这样做，既有利于党政部门顺利完成那些重大活动，弥补临时性的编制不足和“人”“事”失衡，也有利于为国家培养理论联系实际的高素质人才，是一项多赢的、利国利民的工程，也是解决借调的重要之策。(作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授)