让责任管住权力

李景治

〔摘要〕党政“一把手”，掌握相当大的权力，但权力要与责任相匹配，掌握多大权力，就要负多大责任。让责任管住权力，是用制度管权管事管人的重要举措，也是反腐败斗争的利器。为此，要建立健全责任追究制度，明确掌握多大权力，就要负多大责任，运用多大权力，就要承担多大风险和后果。要进一步完善岗位责任制，区分集体责任和个人责任，确定责任追究的时间范围，明确责任追究的主体，规范责任追究的具体制度、方式方法和操作程序，强化法律责任追究制度。让责任管住党政“一把手”的决策权和干部任用权。

〔关键词〕党政“一把手”;责任;权力;责任追究制度

〔中图分类号〕D630.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）03-0005-08

权力集中，又缺乏有效制约监督机制，是一些党政“一把手”滥用职权，乃至以权谋私、贪污腐败的重要原因。因此，党的十八届三中全会强调，要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。〔1〕对权力制约和监督的根本之策是，把权力关进制度笼子，即坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。权力要与责任相匹配，掌握多大权力，就要负多大责任。权力的运用不受责任的约束，就会失误、失控、失败。因此，习近平同志强调，“干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力”。〔2〕但用制度管权管事管人，需要建立一整套具体而完善的制度体系，其中包括用责任管住党政“一把手”权力的具体制度。最重要的是，建立健全“责任追究制度”。〔3〕也就是说，通过明确责任、法定责任与追究责任，管住党政“一把手”的权力。

一、建立健全责任追究制度

长期以来，官本位的思维模式根深蒂固。掌握权力创造辉煌政绩，以谋取更大、更显赫的权力，就成为一些人的奋斗目标。权力是党和人民所赋予的，是用来治国理政、造福于民的。然而，对相当一部分党政“一把手”来说，权力既运用于治国理政，造福于民，又是实现个人的理想抱负和人生价值的工具。革命与世俗、公与私相互混杂的权力观和政绩观，往往使权力脱离责任，使决策不计后果，从而导致了权力的滥用、失范和失误，乃至造成以权谋私、贪污腐败的滋生蔓延。所以，要制约和监督权力，就必须始终坚持立党为公，执政为民，让责任管住权力。要建立健全责任追究制度，明确掌握多大权力，就要负多大责任，运用多大权力，就要承担多大风险和后果。为此，要研究和解决以下几个至关重要的问题。

第一，完善岗位责任制。完善岗位责任制，明确党政一把手的权力和责任，是建立健全责任追究制度的前提和基础。领导班子每个成员，都应当掌握与其工作职责相一致的决策权，这样才能做到分工明确、责权一致、敢于负责、勇于担当。各级领导班子应该坚持集体领导和分工负责的制度，重大决策应由集体做出。但具体工作进程中的决策权应由主管领导具体负责，否则工作中就容易出现相互推诿、无人负责的现象。正如邓小平所批评的，“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件”。〔4〕当然分工不分家，一把手要做好统一协调工作，要对领导班子每个成员的工作进行宏观的指导和监督，这样才能形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。〔5〕党的十八大报告指出，要“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，“建立健全决策问责和纠错制度”。〔6〕党的十八届三中全会强调，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。〔7〕

党政一把手权力最大，责任也最重。一个地区、部门工作好坏，首先取决于党政一把手水平高低、能力强弱、决策对错。工作出了问题，也首先要追究党政一把手的责任。因此，建立严格的分工和岗位责任制，必须明确和公开党政一把手的权力和责任。党政一把手主要权力和责任是，把握方向、掌管全面、负责监管。把握方向，就是坚决贯彻落实中央的精神，并结合本地区、本部门的具体情况，民主决策、科学决策，制定正确的方针政策和发展规划。发展方向出了问题，无疑要追究党政一把手的责任。掌管全面，就是发挥宏观指导和总体领导作用，协调领导班子各成员之间的工作。负责监管，就是对中央精神贯彻落实、领导班子决策执行、各方面工作进展进行督促检查。邓小平主张“副职分管”，“正职监管”，就是要求党政一把手站得高，看得远，抓大事，引导和督促副职抓紧抓好分管工作，而不直接管具体工作、具体事务。具体工作出了问题，首先要追查分管副职的责任，重要问题才追查党政一把手的领导责任。

第二，区分集体责任和个人责任。责任追查制度是约束党政“一把手”行使权力的一个“紧箍咒”，但由于我们实行集体领导与个人分工负责的制度，任何重要决策都是以领导班子的名义作出的。法不责众，出了问题也难以追究领导班子的集体责任，从而使责任追究制度始终停留在纸面上，难以真正贯彻落实。因此，要贯彻落实责任追查制度，就要分清集体责任和个人责任。

其一，要追究领导班子的集体责任。任何一项重要举措的出台，一般都要经过集体讨论、集体决策，每个领导班子成员，都要表态和投票。因此，除了明确表态和正式投票不赞成，乃至反对该项举措的领导班子成员之外，其他人都要负一定的责任，并视问题的大小严重程度给予相关人员批评教育或纪律处分。而党政一把手作为党委班子的班长和行政领导班子的班长，无疑要负领导责任。领导责任同领导班子一般成员所负的责任相比，是第一位的和最重要的。例如，一些地方和部门出现了贪污腐败的窝案，乃至塌方式的腐败，虽然不能说那里的领导班子人人腐败，全军覆没，但多数人都深陷腐败的泥潭。这样的所谓集体责任，能不追究吗？党政“一把手”本应率先垂范，模范遵守党纪国法和党风廉政的各项规定，但却带头腐败，并带动领导班子其他成员一起腐败，这样的领导责任，能不追究吗？当然，也不排除党政“一把手”是被其他人拉下水的，但他们毕竟没有进行有效的抵制，并防止腐败现象的滋生蔓延，也应该负领导责任。

其二，要追究党政“一把手”的个人责任。也就是说，要追查党政“一把手”在重大事项的决策和重要干部任用上，个人所负的责任。按照惯例，任何重大决策往往都围绕党政“一把手”所提出的思路、建议、初步方案进行的。领导班子其他成员的集体讨论，只不过是对这些思路、建议、方案进行补充、完善而已，一般不会提出颠覆性的意见。如果决策失误，产生严重后果，应该追究党政“一把手”的决策责任。重要干部任用，一般也是由党政“一把手”首先推荐提名人选。在讨论审议的过程中，他们不可避免要发挥引导作用。因此，干部的提拔重用权实际上是掌握在党政“一把手”的手里。那么，被提拔重用的干部出了问题，追究党政“一把手”的责任，也是合乎情理的。追究党政“一把手”的责任，重点要调查他们同被提拔重用的干部之间是否存在权钱交易、跑官要官、买官卖官的问题。总而言之，完善责任追查制度，必须区分、细化和规范集体责任和个人责任，重点抓住党政“一把手”的个人责任。

第三，确定责任追究的时间范围。党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国若干重大问题的决定。为了贯彻这一决定，进一步改善司法审判制度，提高司法审判的公正性、准确性，司法界提出建立司法审判终身追究的制度。也就是说，法官要对其判案终身负责，一旦出现重要的冤假错案，就要依法追究法官的审判责任。其目的在于增强法官的责任意识，真正做到依法判案、公正司法、认真司法，坚决杜绝知法犯法、贪赃枉法、玩忽职守、草菅人命等行为。原则上这一严格的追究制度，其他部门、领域均可借鉴。但对党政“一把手”行使权力责任的追究，情况比较复杂，不一定简单照搬判案追究的制度。追查的时间范围要因事而异，具体问题具体分析，不能搞“一刀切”。可以试行两种时间范围的追究制度。

其一，建立健全弹性追究制度。党政“一把手”的有些决策很快就能看出结果，例如，为了加快GDP的增长，为了搞政绩工程、形象工程，大肆拆迁征地，破坏了耕地，污染了环境，透支了资源，激化了社会矛盾。凡此种种，就应尽快追究决策者的责任。对于党政“一把手”关于该地区、部门经济与社会发展的重大决策，包括经济与社会发展的中长期规划的制定，短期内还难以看出具体结果。对这类决策责任的追究，就要延后进行，可以结合对计划完成的检查工作一起进行。这种决策责任追究的时间跨度就要长一些，可考虑定为五到十年。但考虑到干部经常会调动工作，这种责任的追究应当是跨地区、跨部门的。党政“一把手”在某个地区或部门做出了重大决策，即使已经调离该地区或部门，即使已经升迁担任更高的领导职务，也要追究其当时的决策责任。重大工程项目的质量及其对环境的影响，甚至可以实行责任终身追究制度。党政一把手不能只揽权，只要出彩，不负责任。党政一把手的工作要经得起时间的检验、历史的考验。这样既可以约束党政“一把手”的决策权，尽最大努力保证决策的科学性、正确性，又可以大大减少政绩工程、形象工程、“豆腐渣工程”的建设。

其二，建立健全任期追究制度。这主要适用于两个方面，一方面，对党政“一把手”任期内的主要工作进行责任追究。迄今为止，我们坚持得比较好的是干部到任的审计工作，即对即将卸任的党政“一把手”及其所负责部门的财务情况进行全面审计，并要给出正式的审计结论。对于审计中发现的问题，党政“一把手”要及时进行说明和答复。如果这些问题涉及违法乱纪，贪污腐败，有关部门还要跟进，立案调查处理。这无疑也是一种用责任约束权力的方式。另一方面，对提拔任用干部的情况进行责任追究。人总会要变的，干部也不例外。一些原来廉洁奉公的干部，过若干时间，也许挡不住金钱美色的诱惑而走上贪腐之路。党政“一把手”对任用这些干部要负有不可推卸的责任，但要求他们对其终身负责也是不公平、不合理的。比较公平合理的办法是，要求党政“一把手”对他们任用的干部在其一个任期内的表现负责。也就是说，被任用的干部在其任期内出现了重大问题，就要追究任用他们的党政“一把手”的责任。当然，这一时间跨度也不是绝对的，责任的追究要视具体情况而定。

第四，明确责任追究的主体。长期以来，对权力的制约监督未能有效发挥作用，其中一个重要的原因是，制约监督的主体模糊。也就是说，由哪个部门具体担负制约监督责任不明确。因此，改革和完善对权力的制约监督，就有必要进一步明确制约监督的主体。同样，建立健全责任追究制度，也需要明确担负追究责任的主体。责任追究制度的主体，至少应包括以下几个方面。

其一，党代会、人代会。党的代表大会是同级党组织的权力机关。党的代表大会选举产生党的委员会，党的委员会选举产生其常委会、书记、副书记。包括书记在内的常委会要对党的委员会和代表大会负责，要向其报告工作并接受其监督。在每五年召开的党代会上，党委书记要作工作报告，其中包括对过去五年工作的汇报。党代会和党的委员会对工作报告的讨论、审议，实际上也是一种责任追究制度。工作报告的通过，既是对以往工作的肯定，也是对未来工作方针的认可。但这种制约监督，毕竟是比较宏观的、宽泛的。在此基础上，还应建立健全责任追究制度，由党代会，特别是党的委员会，对常委会和党委书记进行责任追究。

各级政府的组成人员，都是由同级人民代表大会选举或决定的，这些政府干部，特别是行政“一把手”，都应向同级人代会或其常委会报告工作，并接受其监督。一旦工作中出现重大失误，产生严重后果，人代会或其常委会有权对相关的干部，包括行政“一把手”进行质询、问责、直至将其罢免。毫无疑问，人代会及其常委会是对行政“一把手”实行责任追究的主体。

其二，中央和上级领导机关。各级党政机关、党政“一把手”既要对同级党代会、人代会负责、接受其监督，又要对中央和上级领导机关负责、接受其监督。就此而言，中央和上级领导机关也是责任追究制度的主体。中央和上级领导机关的责任追究，除了上述内容，其重点应当集中在中央的路线和方针政策贯彻落实的情况，以保证政令畅通，上下行动一致。责任追究，要严肃查处违背中央路线和方针政策的行为，防止和反对上有政策下有对策的错误做法，以及地方主义、部门利益至上等等。

其三，专门的监督机构。纪委是党内的专门监督机关，纪委由同级党代会选举产生。其主要职责是，对同级党组织的党员干部遵守党章党纪、执行党的决议等情况进行监督。党的十八届三中全会以来，中央进一步明确要落实党风廉政建设责任制，“加强对同级党委，特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。〔8〕常委会成员当然包括党委“一把手”，因此，纪委也是对党委“一把手”进行责任追究的主体。同时，中央和上级纪委对下级党委，包括党委“一把手”，也拥有责任追究的权力。

行政监督部门，包括政府监察部门、审计部门，也是责任追究的主体。它们进行责任追究的方式比较特别，但很专业。例如，各级政府部门都要定期接受审计部门的审计，其中包括财政收支情况、各项经费的使用，都要进行检查统计，其结果还要向上级报告、向社会公布。这种形式的责任追究富有成效，得到社会的高度赞扬，应当继续坚持。

其四，广大人民群众。人民是国家和社会的主人，无疑也是实行责任追究制度的主体。要让人民群众在责任追究中真正发挥作用，必须创造必要的条件，拓展畅通的渠道。一是人民群众必须充分享有知情权。各级党政机关要做到党务公开、政务公开，以及党政“一把手”的决策和干部任用情况公开。党政“一把手”的决策和任用干部，都要接收实践的检验，接受广大人民群众的检验。只有得到人民群众的拥护，决策才是成功的，所任用的干部才是好干部。二是必须拓展渠道、搭建平台，让人民群众有可能进行责任追究工作。人民群众的意见要有地方提，有机会表达，媒体、网络都应尽可能向人民群众打开方便之门。应当建立健全民意调查系统。人民群众的意见应尽快、顺畅反映到有关部门，并得到及时处理。各级党政一把手应当要认真研究整改措施，绝不能文过饰非，压制不同意见。

第五，规范责任追究的具体制度、方式方法和操作程序。让责任管住权力，必须不断完善责任追究的具体制度、方式方法和操作程序，真正解决如何进行追究的问题。其一，正式签订责任认定书。责任认定书，由责任追究主体和被追究的对象共同签订。党的全委会、人大常委会，可分别代表责任追究主体，与党政一把手签订责任认定书。责任认定书应明确规定双方的权力与责任、责任追究的方式方法。责任认定书对于责任追究的规定，尽量做到简明扼要，具有可操作性，避免空洞阐述。例如，决策责任认定书，应当写明决策要实现的目标及其方式方法，也要写明党政“一把手”应具体承担的责任。又如，干部任用责任认定书，应写明党委“一把手”所负的责任，也要写明被任用的干部在哪些方面出现了问题要追查党委“一把手”的责任。值得注意的是，责任认定书也应当明确规定，要追究党政一把手不作为责任。当一天和尚撞一天钟，办事推诿拖拉，或怕承担责任而不干事者，都应当受到责任追究。

其二，加强经济责任审计、政绩考核、党纪审查。经济责任审计是对相关地区、部门，及其党政一把手财务收支情况进行审查。其重点是审查各项开支是否符合国家财务制度，有无违规扩大“三公”开支，是否存在挪用、私吞公款、以权谋私等现象。政绩考核，是对党政一把手完成工作计划和任务情况进行审查。行政一把手要向人大及其常委会汇报工作、接受监督。党委书记要向党代会和全委会汇报工作、接受监督。以上两项工作已形成制度，现在的问题是，要真正落到实处，防止走过场。党纪审查，是当前反腐斗争的迫切需要，应当进一步加强。这一工作可以结合中央和省部巡视工作进行，重点审查党政一把手是否存在违法乱纪、贪污腐败问题。

其三，大力推进质询、问责制度。党代会及其全委会、人代会及其常委会，就经济责任审计、政绩考核、党纪审查中出现的问题以及其他问题，都可以对党政“一把手”直接进行质询。凡是党政一把手涉嫌违法违纪，都可以对其启动问责程序。也可以要求其引咎辞职，或者将其罢免。问题严重者，应将其移送司法部门追究其法律责任。

此外，要确定责任追究的重点。责任追究的范围，应该涵盖党政“一把手”工作所涉及的所有范围。然而，责任追究应当突出重点，不能眉毛胡子一把抓，更不能捡了芝麻丢了西瓜。无论对于责任追究的主体，还是被追究的对象，都需要进一步明确和细化追究的重点。

第六，强化法律责任追究制度。中央反复强调，党要依法治国、依法执政，政府要依法行政，党和国家干部要依法办事。“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”，〔9〕要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。也要把能不能遵守法律、依法办事作为考察、评价和检查干部重要标准。凡是办事不遵纪守法，乃至违法乱纪者，都要追究其责任。不仅要追究其党员干部和行政领导的责任，而且要追查其法律责任。不仅要将贪官污吏绳之以法，而且要追究渎职、决策失误干部给国家与人民造成严重损失的法律责任。

二、让责任管住党政一把手的决策权

决策权是党政“一把手”的核心权力，它对其工作好坏、政绩大小以及相关地区部门的发展，起着至关重要的作用。决策正确，就会推动相关地区、部门经济的持续健康发展，民生不断改善，并能维护社会的和谐稳定。决策失误，轻则阻碍相关地区、部门经济的持续健康和民生的改善，影响社会的和谐稳定;重则会给国家和人民造成巨大的损失。如果决策因违法乱纪而出现错误，就会造成灾难性的后果。如果决策是出于私心，是为自己、家人和利益相关者谋取不正当的利益，不仅会给国家和人民造成难以挽回的损失，而且也会使相关干部走上犯罪道路。因此，党政“一把手”要慎用决策权，要始终清醒地认识到，做出什么样的决策就要负什么样的责任、承担什么样的后果，从而积极主动地用责任管住决策权。责任管住权力，有四个重点，即四个检查标准。

第一，中央的路线方针是否得到全面贯彻落实。其中包括，党的代表大会、中央全会，特别是党的十八大、十八届三中全会和四中全会的精神，是否得到全面贯彻落实，中央的路线方针是否对实际工作产生了应有的指导作用，相关地区和部门的工作是否在中央精神的指导下取得了新进展。

用责任管住决策权，就是要管住上有政策下有对策、阳奉阴违的错误决策，追查相关干部尤其是党政一把手的责任。例如，中央出台的关于党风廉政建设的八项规定，限制“三公”开支的措施，以及公车改革的举措，是真正得到贯彻落实，还是走过场、避风头。又如，中央关于取消和下放审批权的要求是否真正执行，存在不存在变相保留和延续应该被取消的审批权、继续进行权力寻租、以权谋私的现象。

用责任管住决策权，就要坚决反对地方主义和部门利益至上。地方主义和部门利益至上是全面贯彻落实中央精神的“拦路虎”。一些党政“一把手”以情况特殊、需要照顾为借口，变相抵制中央精神的贯彻落实，甚至把地方主义、部门利益置于国家利益和全局利益之上。应当强调的是，党政“一把手”也是贯彻落实中央精神的第一责任人。一些地区或部门出现对中央精神采取上有政策下有对策的做法，甚至千方百计拖延，顶着不办，首先要追究党政“一把手”的责任。

第二，相关地方和部门是否实现持续健康发展。党的十八届三中全会强调，“必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”。〔10〕很明显，这是全面深化改革根本指导方针和总体要求，这也是衡量各地方和部门党政“一把手”决策的正确与否、好坏优劣的根本标准。

所谓健康发展，就是要从根本上摆脱片面追求GDP快速增长的旧模式，实现经济与社会的均衡发展。长期以来，GDP不仅是衡量经济发展的重要指标，也是评价领导干部，特别是党政“一把手”工作好坏、政绩大小的核心指标。因此，一些党政“一把手”就运用手中的决策权片面追求GDP的增长，以显示自己的工作能力和政绩。显然，片面追求GDP的增长与错误的政绩观是密切联系在一起的。要彻底纠正这一传统的思维模式和工作方式，就要改革和完善干部考核、评价的机制，真正把促进经济与社会健康发展当作衡量党政“一把手”工作好坏、决策是否正确的重要依据。同时，所有干部尤其是党政一把手，也要改变和优化自身的价值取向和政绩追求。

所谓持续发展，就是经济与社会发展所需要的资源、能源、资金、人力能够得到有效保障和源源不断的供给。不能采取透支资源、资金的方法使经济与社会在短期内的大发展。例如，有些地区的党政“一把手”为了加速经济的发展，不惜透支土地、水、矿产资源，进行过度开发、野蛮开发。这样，GDP上去了，但后续发展却遇到了难以逾越的瓶颈，也给以后的工作造成了巨大的困难。这种杀鸡取卵、不计后果的发展模式，显然不能促进经济的持续发展。为了推动当地经济与社会在短期内的快速发展，一些地方政府不惜过度举债，靠借钱大搞政绩工程、形象工程。结果高楼大厦盖起来了，公路、铁路、机场也修好了，但地方债数额巨大，难以在短期内偿还。前任党政“一把手”靠借钱搞建设，出彩树政绩，甚至得到了赏识和升迁，而巨额的地方债却留给当地老百姓和新任领导干部去偿还，这显然不合理。因此，凡是造成此类后果的决策，都不能被看作是正确决策。相反，还要追查相关党政“一把手”的决策责任。

当前，衡量党政“一把手”工作好坏、决策是否正确的标准应当转向，其所负责的地区或部门是否实现了经济转型和创新驱动。世界经济持续低迷，国内消费增长较慢，一些领域的产能过剩，致使我国经济发展速度趋缓，也使一些地方和部门的经济发展遇到了较大困难。中央认为，要促进经济与社会持续健康发展，必须调整产业结构，实现经济转型和创新驱动。为此，就要淘汰高耗能、高污染的旧设备，挤压过剩的产能，禁止低水平重复建设，进行科技创新、制造创新和管理创新。各地方和部门的党政“一把手”，是延续旧的工作思路和发展模式来“挽救”本地区、本部门经济的发展，还是转变观念，紧跟中央精神，调整发展思路，大胆进行创新，就成为他们难以回避的选择。这无疑是衡量党政“一把手”决策是否正确的一个重要标准。

第三，民生是否得到逐步明显改善。俗话说，为官一任，造福一方。党政“一把手”在其任内不断改善民生，提高老百姓的实际生活水平，是其义不容辞的责任。增进人民福祉，是其工作和决策的出发点和落脚点。应当把改善民生当作任内一项中心任务抓紧、抓好。要采取各项必要的措施来增加就业、提高从业人员的工资，改善其福利待遇，以保证其实际生活水平不断提高。增进人民福祉，还应加快推进医疗卫生体制的改革，充分保证城乡人民医疗需求。要改革和创新社会养老保险体系，使老有所养，无后顾之忧。随着人们物质生活水平的提高，还要加快文化教育事业的发展，推进社会主义精神文明建设。以上这些都是衡量党政“一把手”工作好坏、决策正确与否的重要标准。如果一个地方和部门只热衷于GDP的快速增长，只着热衷高楼大厦、楼堂馆所的建设，只关心政绩工程、形象工程的推进，而忽略老百姓生活水平的改善，那么其党政“一把手”的决策就明显是错误的。

第四，环境是否得到保护。众所周知，经济发展不能以牺牲环境为代价。党政一把手的决策，不能造成环境的破坏和污染。由于经济的快速发展，更重要的是由于我们缺乏科学的认识和有效的预防，致使近年来一些地方环境不断遭到破坏，大气、水、土地污染越来越严重。以空气污染为例，京津冀、山东、河南乃至江苏、安徽雾霾天气迅速增加，损害了人们的身体健康。此外，土地的过度开发、森林和草原的破坏，造成国土大面积沙化。这不仅破坏了环境，也影响了我国的粮食安全，致使我们不得不大规模进口粮食。冰冻三尺非一日之寒，上述这些问题的产生，可以说是积少成多，积小而大，积浅而深。我们不能把责任简单归结于某一任党政“一把手”。但凡事有一个度，有一个衡量的标准。为官一任，上述情况是得到了缓解，还是更加严重了，则是考核衡量每任党政“一把手”必不可少的内容，也是衡量其决策正确与否的标准。

人文环境的破坏与保护也是不容忽视的大问题。我国是世界著名的文明古国，文化遗产遍及全国各地，这是中华民族的宝贵财富。每个中国人都引以为荣，也都有责任加以保护。破坏文化遗产是历史的罪人。然而，在一些地方和部门的发展中，却忽略了这一点。一些名胜古迹在野蛮施工中被严重破坏，一些文化遗址惨遭拆除。这些现象的出现，当然有开发商的责任，也有施工队的问题，但最根本的还是党政“一把手”对此类问题的漠视，甚至为了保增长、促发展、搞政绩，而默认和鼓励这些野蛮行为。因此，要从根本上改变这种状况，必须明确党政“一把手”在这个问题上的责任，用责任管住他们的决策。

第五，社会是否和谐稳定。任何社会都存在矛盾，也难免由此而产生各种社会问题。中国经济快速发展，又处于社会转型期和改革深水区，各种社会矛盾比较突出。因此，有效防止和化解社会矛盾，维护社会的和谐稳定，就成为党政“一把手”的重要职责。衡量其是否尽责的重点在于：一是任期内社会矛盾是否尖锐化、是否导致大规模群体性事件。这种矛盾和群体性事件，多数都是由于拆迁征地、工程补偿处理不当而引起的。其原因，不排除一些干部贪污腐败，或违法乱纪、违法违规进行操作，损害群众切身利益，激化矛盾;也不排除少数人利用矛盾煽动不满情绪，制造社会动荡和混乱。但其深层次原因，都与“一把手”决策失误、处置不当有关。二是出台涉及群众切身利益的举措是否平稳有序。各级党政机关必须依法办事，而党政“一把手”则是依法办事的第一责任人。党和政府推出任何涉及群众切身利益的举措，必须坚持依法办事，又力求平稳推进。要做深入扎实的群众工作，让人民群众真正了解各项举措的得失利弊，充分征求他们的意见和建议，最大限度地照顾他们的诉求，维护他们的切身利益。凡是决策错误，或采取简单粗暴的办法推进正确的决策，都可能招致群众的不满情绪，激化社会矛盾。三是恶性社会治安问题是否得到有效遏制。恶性治安问题，包括杀人、抢劫、纵火、拐卖人口等，影响很大，会造成人民群众的不安全感，甚至恐慌情绪，败坏社会主义的声誉。因此，各级党政机关，尤其是党政“一把手”都有责任采取一切必要的措施，严防和打击此类恶性犯罪行为。此外，严防和控制恶性交通事故、火灾、爆炸事故的发生，努力维护社会安全，也是各级政府和党政“一把手”义不容辞的责任。

三、让责任管住党政一把手的干部任用权

党的各级委员会，都是由选举产生的，但选举也需要推荐提名候选人。所以，干部任用的责任追究制度首先要放在推荐提名候选人工作中。对于非选举产生的党的职能部门的领导干部的任用，党委“一把手”更负有直接的责任。

我国的干部管理体制受传统观念、体制、机制的影响，党政“一把手”的干部任用权比较集中，又缺乏有效的制约监督机制，由此滋生用人上的不正之风、问题和弊端。有的党政“一把手”不是任人唯贤，而是任人唯亲，乃至拉帮结派、搞小圈子，严重违背党的组织原则。有的党政一把手，不负责任、把关不严，或者送人情、搞“权权交易”，致使一些干部带病提拔，很快走上腐败之路。更有甚者，贪污受贿，卖官发财，致使一些贪官污吏步步高升，跑官要官、买官卖官之风屡禁不止。由此，一些党委书记走上了犯罪的道路。所以，党的十八届三中全会强调，要“完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风”。〔11〕解决这个问题的根本出路在于，建立健全严格的“责任追究制度”，让责任管住党政“一把手”的干部任用权。所谓责任追究制度，就是不仅要依法依规严肃查处违法乱纪、贪污腐败的干部，而且要追究推荐提名、决定任用他们的党政一把手的责任。在干部任用上，谁推荐提名、决定任用，谁就要负主要责任，承担主要后果。

要从约束干部任用的推荐提名权和最终决定权着手，管住党政一把手在干部任用上的权力。其一，约束党政一把手在干部任用上的推荐提名权。干部任用往往主要由党政“一把手”推荐提名。领导班子其他成员当然也可以对人选进行推荐提名，但相比较而言，党政“一把手”推荐提名的影响力显然要大得多。在一些地方和部门实际上是党委书记说了算。因为我们实行党管干部的原则，行政“一把手”一般兼任党委副书记，不直接负责干部的任用，只不过在行政干部的任用上，包括推荐提名，具有较多的发言权。要约束党政“一把手”对干部任用的推荐提名权，就必须逐步建立健全谁推荐提名谁负责的制度。

其二，约束党政一把手在干部任用上的最终决定权。根据干部任用制度和党的组织原则，凡被推荐提名的干部，都要在领导班子内部进行讨论审议、投票表决。尽管讨论审议中，每人都可以自由发言，表明自己的态度和看法，但党政“一把手”，特别是党委书记，无疑在讨论审议中具有“引导”作用。而按照惯例，领导班子的一般成员，往往都赞同或基本赞同党委书记的意见，坚决唱反调的毕竟是少数。因此，在重要人事任用上，要严格按照中央的规定，实行票决制，即采取不记名投票的方式决定。尽管如此，由于党政一把手处于比较“特殊”的地位，也能够在票决中发挥“特殊”的作用。因此，被任用干部出了问题，仍要追究党政一把手的责任。

除此之外，还要用以下四个标准检查党政一把手推荐提名、决定任用的干部，追究其在干部任用上的问题，最终达到用责任管住权力的目的。

第一，被任用的干部是否存在腐败问题。如果被提拔任用的干部出现了违法乱纪、贪污腐败问题，过去仅仅对本人和案件的相关者进行查处，而一般都不会追究提拔重用他们的领导干部。也就是说，党政“一把手”提拔重用干部，基本不承担任何风险和由此而带来的后果。因此，在干部的任用中，就出现了几个怪现象：一是带病提拔。一些干部本来就存在违法乱纪、以权谋私，乃至贪污腐败的问题，但仍旧被提拔重用。更有甚者，一些贪官本事极大，能够做到一边贪腐、一边继续高升。其原因不仅仅是考核不严，用人失察，而且还可能存在着跑官要官、买官卖官的因素。这些人钻了我们制度和体制的漏洞。二是新官上任继续贪腐。俗话说，新官上任三把火。新任的干部往往会努力做出一些成绩以回报党和人民。但也确有一些胆大妄为者，下车伊始就开始违法乱纪、贪污腐败。有些贪官履新不到一年就落马，究其贪腐恶行既有以往的积累，也有履新后的新罪行。要打击和防范这种贪腐干部，必须建立起严格的干部任用责任追究制度，约束党政“一把手”的干部任用权。使其清楚地了解任用干部的风险和后果。一旦被任用的干部出了问题，就要追究其应负的责任，必要时还要深入调查相关干部任用中是否存在跑官要官、买官卖官的问题。

第二，被任用的干部是否存在败坏党风、违反政纪问题。一个好的干部应时刻保持党的优良传统和作风，廉政勤政，全心全意为人民服务。同时，又遵纪守法，严格执行中央关于党风廉政建设的八项规定，始终保持艰苦朴素的作风。有些干部虽然尚未被查出严重贪污腐败问题，但一直不遵守中央的八项规定，以及关于党风廉政建设的其他要求。他们肆无忌惮地进行“三公”消费，损公肥私，以权谋私，甚至贪图享受，生活腐化堕落，革命意志衰退，极大地败坏了干部队伍的声誉，引起了群众的强烈不满。对此类干部，就要进行严肃处理，该撤的就要撤，该办的就要办。也要追查提拔重用他们的领导干部。不如此，就不足以警戒后人。败坏党风、违反政纪往往是违法和贪污腐败的前兆，遵守党纪政纪才会守法，防腐拒变。因此，违纪绝不是小问题，党政“一把手”决不可忽视这个“小问题”而提拔重用经常破坏党风、违反政纪者。

第三，被任用的干部是否坚持党的群众路线。坚持群众路线是党领导人民群众夺取新民主主义革命胜利、进行社会主义建设、全面推进社会主义改革的重要法宝。所有干部都应坚持党的群众路线，思想上要牢固树立起人民群众是国家和社会的主人，干部的职责就是要全心全意为人民服务的观念;工作中要深入了解群众，努力维护群众的利益，一心为群众谋幸福;要善于联系群众，动员群众，组织群众;不能以任何借口损害群众的切身利益，破坏党群关系、干群关系。而一些干部却始终缺乏群众观念，工作中违背党的群众路线，所到之处大搞政绩工程、形象工程，不惜损害群众的利益，甚至由此激化社会矛盾，导致群体性事件，恶化党群关系、干群关系。有些干部工作不务实，好大喜功，喜欢吹牛说大话，善做表面文章，专讨上级“欢心”，不顾群众疾苦。对这样的干部，不仅要严肃批评教育，而且要追究任用这些干部的党政“一把手”的责任。此类干部受到提拔重用，也说明党政“一把手”选人用人的眼光、标准有问题。党政“一把手”应深刻自我反省，转变任用干部的观念。

第四，被任用的干部是否具备民主作风、团结精神。党章和党的各项制度要求，党的各级领导班子必须坚持民主集中制，反对少数人独断专行;要求所有干部都要坚持民主作风。但一些干部却对此置若罔闻，我行我素，自以为权力大，办事果断，从不认真贯彻落实民主集中制原则。他们喜欢搞“一言堂”，听不进任何不同意见，固持己见，一意孤行。他们行事武断，对许多重大事项和重要人事任用都自作主张，个人说了算。一些干部缺乏团结精神和全局观念，喜欢拉帮结派，搞小圈子，奉行“顺我者昌逆我者亡”的江湖原则，把好端端一个地方、一个部门、一套领导班子搞得四分五裂，人心涣散，内斗和内耗不止。对上述这些干部，自然要进行批评教育，必要的话应调离原工作岗位，乃至降级使用。但也要追究选拔任用他们的党政“一把手”的责任，看仅仅是用人标准、方法问题，还是存在跑官要官、买官卖官问题。

〔参考文献〕

〔1〕〔3〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2013.35-36，38，35，36，34，5，38.

〔2〕习近平.做焦裕禄式的“四有”县委书记〔N〕.人民日报，2015-01-13.

〔4〕〔5〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1983.328-329，329.

〔6〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗〔M〕.北京：人民出版社，2012.29.