节事活动旅游公共服务第三部门供给研究

李建中 李 爽 甘巧林

摘 要:第三部门以其显著的公益性、志愿性、非营利性以及灵活性等特点,显示在节事活动的旅游公共服务供给中,比政府具有低成本、高效率、灵活多变等优势,成为参与节事活动旅游公共服务供给、解决公众旅游公共服务需求的一种新的制度安排和供给机制。第三部门可以在一定程度上补充节事活动旅游公共服务政府供给数量的不足和弥补旅游公共服务企业供给方面的缺陷,但其自身也存在一些不足,可以从加强政府与第三部门的合作、培养社会公民的公益服务意识、发展民间旅游公益组织、拓宽筹资渠道等方面加强旅游公共服务的第三部门参与供给。

关键词:节事活动;旅游公共服务;第三部门;供给

中图分类号:F590.6 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)10-0051-06

一、问题的提出

自20世纪90年代开始,旅游产业成为世界第一大产业,节事活动则成为发展最快的旅游吸引物之一①。近年来,众多国家和地区对举办大型节事的兴趣与日俱增,无论在数量上,还是在类型上,节事活动都快速发展②。然而,节事研究仍然是相当年轻的学术领域,相关理论和实践研究亟待深入开展③。其中就包括如何提高节事活动的运行效率,满足多样化旅游者需求的研究。我们认为,在节事活动期间,尤其是对于大型节事活动,除了继续加大旅游投入、合理配置旅游要素外,更为重要的就是要强化旅游公共服务职能。加强和完善旅游公共服务,不仅是现代旅游活动发展的需要,而且是提升节事活动总体运行效率的关键。在传统思维中,旅游公共服务被认为是由政府旅游管理部门向社会提供的,不以营利为目的的旅游类服务。如果这样理解,政府就不可能从旅游公共服务唯一直接供给者的角色中脱身,社会其他部门也就没有进入旅游公共服务领域的空间和动力。

由于政府、企业和社会第三部门是迄今人类最基本的社会组织,三类组织均可作为供给主体参与节事活动旅游公共服务产品的供给,只是每一种供给主体在节事活动旅游公共服务产品的供给中都分别扮演着不同的角色,都具有不同的作用领域和方式。而社会第三部门以其显著的公益性、志愿性、非营利性以及灵活性等特点,显示在节事活动的旅游公共服务供给中,比政府具有低成本、高效率、灵活多变等优势。可以说,政府与第三部门之间正孕育着一种新的伙伴关系,为节事活动旅游公共服务的输送增添了新的选择和路径。

二、节事活动旅游公共服务第三部门供给的动因与社会基础

关于第三部门(Third Sector),国内外学术界对此所下的定义不尽相同,国际上也有不同的称谓,如非营利组织(Non Profit Organization)、非政府组织(Non Government Organization)、独立部门(Independent Sector)、慈善组织(Charitable Sector)、志愿者组织(Voluntary Organization)、免税组织(Tax-exempt),等等。这些不同的称谓基本上包含了介于政府组织和营利性组织之间的一切社会组织,尽管称谓不同,但它们的基本内涵和指代的对象并没有太大的差别。对于第三部门的概念,本文主要是从组织目标上对其加以界定,即是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或行业协会、基金会和公益性事业单位,主要指教育、文化艺术、环境保护、慈善基金会、志愿者团体等机构。这些组织的集合就构成了“非营利部门”或者“第三部门”,与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。第三部门有着自己独特的特性。约翰•霍普金斯大学Lester M•Salamon教授认为,第三部门以及其他非营利组织都具有以下7个属性:组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。

对于旅游公共服务,目前进行专门研究的还不多见。本文认为节事活动的旅游公共服务,是指在为了举办节事活动而在旅游目的地范围内及周边区域,由政府或其他组织(企业、第三部门等)等服务主体为旅行前、旅行中和旅行后的旅游者(现实的和潜在的)提供的具有明显公共性的、满足旅游者共同需要的公共产品和服务的总称。例如,旅游咨询服务、旅游信息提示、旅游紧急救援等公共服务项目,游客中心、旅游集散中心、旅游厕所、标志标牌等公共服务设施以及旅游交通、通讯、金融、卫生等相关配套服务,等等。

(一)旅游公共服务第三部门供给的动因

1.旅游公共服务无条件自愿供给分析。以2002年度诺贝尔经济学奖获得者Kahneman和Smith为代表的实验经济学家,通过实验的方法,证明了公共服务自愿供给的存在。人们之所以乐意无条件捐赠,是因为人们受“快乐着别人的快乐”驱使而捐赠。人们的确关心他人的收益、他人的幸福等情况,服务于社会各层次的志愿者,就是无条件提供公共服务的典型代表,如“志愿奥运、服务奥运、奉献奥运,我是快乐的”。北京市参照奥运会举办城市志愿者服务标准,组织奥运会城市志愿者在全市各个主要交通枢纽、旅游景点、饭店宾馆等场所,提供指引向导、翻译接待、导游导购等多方面的志愿服务。而在世界各地,志愿机构无偿向社会提供的服务,有力地补充了政府提供公共服务数量的不足。美国玫瑰花节每年都有935个志愿者参与,这也是其成功的秘诀之一。志愿者队伍的强大是一个地区甚至一个国家文明进步的标志之一,而节事活动在很大程度上所展示的就是地区或国家的文明程度,这本身就是节事活动的有机组成部分。同时,志愿者的参与可以在很大程度上降低整个节事活动的运营成本和经营风险,给节事活动的组织和协调带来便利。

2.公共服务有条件自愿供给分析。国外学者从心理学角度认为,第三部门有条件地提供公共服务的原因是人们为了获得声望、尊敬、友谊以及其他的社会和心理目的而愿意进行捐赠;也因为受到渴望避免被他人瞧不起或接受社会认可等心理的驱使而实施慈善捐赠。而有条件地提供旅游公共服务,给捐赠者带来的利益主要是捐赠财产用于公益事业,可以依照法律、行政法规享受减免税方面的优惠。如杭州市委、市政府《关于加快文化事业发展若干经济政策的意见》(市委办[1999]12号)规定:为鼓励社会力量包括社会团体、企事业单位和个人资助文化事业,纳税人通过文化行政管理部门或经批准成立的非营利性的公益性组织,对艺术表演团体、公共图书馆、群艺馆、文化馆、博物馆、纪念馆、重点文物保护单位、重大文化节庆活动的捐赠,在年度应纳税所得额3%以内部分,经主管税务机关审核后,在计算应纳税所得额时予以扣除。

(二)旅游公共服务自愿供给的社会基础

私营部门历来被认为是仅以追逐利润为目的,但是,英国经济学家查尔斯•汉迪认为:“利润只是企业存在的必要而非充分条件”,“营利只是某种目标的手段”而不是根本目的,企业应该“具有自己的使命”。企业界也认为他们负有社会责任,应该为建立一个和谐、稳定的社会作出贡献,作一个好的企业公民(Corporate Citizenship)。在企业公民社会责任研究基础上,对社会资本的研究为事业组织的志愿机制又进一步提供了新的研究范式。在美国,“企业公民”主要指企业在其主流活动之外的志愿慈善捐赠。企业是社会的重要组成部分,是国家的公民之一,有权利、也有责任为社会的一般发展作出贡献。越来越多的企业日益重视自己的社会责任、公众的反应和利益要求,努力树立自己的社会形象,寻求企业的经济利益与社会公共利益之间的平衡点。

三、节事活动旅游公共服务第三部门供给的功能和困境

(一)第三部门供给旅游公共服务的功能

社会第三部门的产生从经济理论方面来说,是由于市场失灵和政府失灵,即市场无法很好地处理公共服务,政府所提供的公共服务不足和缺乏效率,第三部门一方面使个人群体将他们的资源集中,以解决共同需求的但无法使大多数人都支持的公共服务,弥补市场缺陷;另一方面所提供的针对性的旅游公共服务,能及时回应公共需求,补充政府资源的不足。第三部门由于其草根性、志愿性、公益性和灵活性等特征,与民众保持着天然密切的联系,反映不同群体的诉求,提供志愿性、公益性、互助性服务,在旅游公共服务提供等方面发挥积极作用。

1.补充旅游公共服务政府供给数量的不足。从旅游者多样化的需求与政府平均水平供给的矛盾角度来看,政府提供公共服务的传统方式不能很好满足公众对旅游公共服务的差异化需求。在节事活动期间,从政府供给的角度看,政府无法为全体旅游者提供公共服务。尽管政府可能改善其决策制度和决策质量,然而政府并非万能,这时会有很多异质性较强的消费者需求未被满足,这就为其他组织机制的介入提供了前提条件。例如,为满足旅游者多方面的需求,昆明世博园及全市所有公共场所、旅游景点、特色街区都设立非营利性质的“志愿者服务中心”,成立“红帽子服务队”,为旅游者免费提供存物、代转交礼物、行李手推车出租,并为残疾人提供全方位周到的服务。

2.弥补旅游公共服务企业供给方面的缺陷。新制度主义经济学认为,市场中的企业可以被理解为一个(或一组)由各类资源所有者缔结的市场合约。由于信息不对称,仅仅依靠生产者和消费者之间的合同(contract)难以防止生产者损害消费者的机会主义行为,这就出现了“合同失灵”(contract failure)现象。在我国,由于正式的《旅游法》尚未出台、政治体制以及市场机制还不健全,有些方面甚至缺失,合约双方之间的信息传递更加不畅,机会主义行为更加严重。社会第三部门是抑制合同失灵的重要参与力量。

从旅游公共服务的中介组织角度看,旅游者由于异地等限制,在旅游市场中处于弱势地位,是旅游公共服务的市场价格的被动接受者,获取信息和技术等的服务成本也很高。而行业中间组织可以实现旅游市场竞争的有序进行,保障旅游者的合法权益,旅游公共服务的中介组织存在的合理性也就源于此。国外这方面的作法如成立国际节日与事件联合会(简称IFEA)、国际特殊事件协会(简称ISES)、国际展览会管理联合会(简称IAEM)、国际会议计划者协会(简称ISMP)等国际性的行业协会和其他一些地方性的协会,其重要任务就是为协会会员服务,以其专业的知识和管理技巧,通过其高效运作的系统提高节事活动(当然包括体育节事活动)各方面的质量,并提供一定的教育培训机会。

(二) 第三部门供给旅游公共服务的困境分析

尽管在节事活动中,第三部门提供旅游公共服务具有天然的优势,但应看到它并非十全十美,第三部门亦有其自身的欠缺。随着旅游经济的发展,社会的转型,公众的旅游需求日益多样化,这些年各类第三部门在我国获得了很大的发展,但同时也存在一些困难和问题。

首先,第三部门管理体系不健全。我国目前还没有专门的、完整的第三部门管理法律体系,立法工作滞后于第三部门的发展。第三部门的设立、性质、地位及职能等没有完全明确的合理规范,影响了组织公益性、服务性的实现。其次,第三部门运作经费不足。现有的第三部门在经费上严重依赖政府部门,资金数量有限。例如我国旅游业的行业协会大多是体制内的。虽然政府对行业协会在资金上进行支持,但一些体制内的行业协会也因此不想办法提高服务质量。再次,第三部门协调能力有限。从某种意义上说,我国第三部门组织尚未成为一个统一的社会力量和一般主体,以取得相对于政府和市场的较为独立自主的地位,进而还不能成为纯粹意义上的“第三部门”。另一方面,第三部门没有形成科学合理的绩效评估机制,组织的运行效果没有科学公正的评判标准和程序,在没有严格监管机制的条件下,极易造成组织公益性、非营利性的缺失。

在现有的旅游业管理体制中,旅游协会等行业自律组织的职能被进一步削弱,政府替代了它们,或者说政府掠夺了中间组织的生存空间,而通过行业中间组织来实现市场竞争的有序是市场经济体制建立的重要标志。

四、节事活动旅游公共服务第三部门供给的应对措施

政府要调整旅游公共服务的行为边界,做到有所为、有所不为,重点提供基础性、普惠性和全局性的旅游公共服务。而对于那些非政府组织能够提供的公共服务,政府一般不应介入。政府治理方式的转变,体现在善于通过向社会购买旅游公共服务的方式,来实现政府目标。政府借助第三部门,实现公共服务输出的社会化,即吸引社会第三部门参与政府社会职能的实现,把一部分政府社会职能交由社团、中介组织等第三部门来作,改善现有的政府职能。

(一)加强政府与第三部门的合作关系

在节事活动期间,政府和第三部门在提供旅游公共服务的过程中,并不是简单的替代和互补关系,而是一种错综复杂的伙伴关系,其作用都是直接或间接地提高旅游公共服务的供给水平。

1.第三部门在旅游公共服务供给中作为政府的“外脑”和“智囊团”,为政府决策提供咨询和参谋。第三部门向政府反馈具有代表性的民情、民意和旅游公共服务诉求,有助于提高政府提供旅游公共服务决策和管理的民主性、科学性、规范性,适应旅游公共服务的实际需求。如英国除了官方的旅游管理机构外,还有许多民间行业协会,如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社代理人协会”等,这些行业协会积极维护本行业的利益,促进跨行业的横向联系,制定本行业的条例和准则,负责行业内的人员培训工作,提供旅游信息服务以及受理游客投诉等。

2.第三部门在旅游公共服务供给中作为政府的“督导员”,为旅游公共服务提供监督。公益性组织具有“草根”特点,代表旅游者对公共服务质量进行评价,协助政府改善可能影响公共服务质量的因素。第三部门为政府提供咨询和服务的同时也监督、制约着政府的行为,要求政府积极进行职能转变和功能定位,从起初的主导变成引导、协调和宏观调控,把具体的策划和操作逐渐交由市场去完成。这样既给政府减负,又使节事活动有更大的发展空间。

(二)积极培养社会公民的公益服务意识

第三部门的宗旨就是提供公共服务。为第三部门贡献个人资源,就是直接或间接地为社会供给服务,就是在利他。广泛的参与性是节事活动赖以成功的关键所在。

我国节事活动应该努力改变以往带有较强的“官方色彩”的特点,而通过社会公民的服务(志愿者的服务)可以在一定程度上节省经费,减少工作人员,并且加强公众服务意识、动员全民参与。服务内容可包括节事活动期间的清扫垃圾、专家咨询协助、接待疏导游客、环境保护宣传等,将分散的志愿行为整合为持续性的集体力量,从而为特定的受助对象群体提供有针对性的服务和援助。

要加大舆论宣传力度和广度,提高社会公众的认知度,充分利用现有体制资源,寻求与政府、媒体的合作,推动社会各界对节事活动旅游公共服务供给问题的关注,加强社会责任和公益意识的教育和宣传工作,从而营造一个良好的氛围。

(三)大力发展我国的民间旅游公益组织

节事活动不单纯是一个经济产业,还是一个具有广泛社会影响,与每个人生活息息相关的社会活动,有着深厚的社会基础和深远的社会影响。大力发展我国的民间旅游公益组织,有助于改变单一的政府难以满足消费者细分的旅游公共服务需求的局面。国外的旅游咨询中心的公益、公用性已经实现了很好的社会化,充分利用城市青年志愿者和城市义工组织,在新增功能型的服务场所提供的人工服务和外语翻译、声讯服务等方面发挥作用,其广泛接受社会捐助和志愿者服务的方式值得借鉴。

类似做法如在节事活动期间,城市开展的义务导游服务,旅游专线提供讲解、自助旅游信息等。在城市的交通工具上,交通运输部门提供沿途所经旅游景点以及城市周边的经济旅游线路图,并配合交通广播增加义务介绍沿途风光、重点景区提示等服务项目。

(四)积极拓宽我国第三部门的筹资渠道

充裕的资金来源可以确保第三部门有能力实现其救助功能、民主参与及管理的功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能等。因此,第三部门的发展应积极拓宽其筹资渠道,确保有充裕的资金。

1.政府资助。政府资助是第三部门资金来源的一个重要组成部分,可以采用政府津贴、补助、政府购买、合同承包等多样化的形式。这种政府与第三部门的合作伙伴关系既可以降低政府财政负担,又可以提高旅游公共服务的生产效率。在欧洲一些发达国家,非营利组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国非营利组织收入的68%来自政府,法国则占60%。在美国,政府为了鼓励志愿者组织提供公共服务,除了直接的资助外,还通过所得税豁免、私人和企业非营利捐款的减税等提供间接资助。

2.民间捐助。非营利组织为实现其社会使命而提供的服务,其收费是低水平的甚至是免费的,而不是按照市场经济价值规律来收费。其主要收入来源除了公共部门支持外,还有接受民间捐赠来维持生存和发展。在欧美国家的众多旅游景区(点)和社会公共绿地休闲场所,时常可见一些供游人休憩的座椅,座椅上刻着名人名言,同时镌刻捐赠者的姓名。这些座椅均为民间个人出资捐赠,由有关部门统一分配、设计和制作;多安置于路边、湖边、草坪中,供游人小憩、观景、聊天之用。这种运用民间资金,鼓励个人为社会做善事的做法,一可激发社会民众对祖国、家乡的热爱之情;二可让捐赠者体现个人的精神价值,在社会上留下传颂的美名;三可改善旅游景区(点)和公共休憩场所的休闲设施,满足节事活动期间大量游客的需求,确保节事活动的顺利召开。

3.成立基金会。进行制度创新,尝试建立不以营利为目的的旅游公益发展基金会。这方面值得借鉴的经验如墨西哥政府为促进旅游发展而成立国家旅游发展基金会,对我国旅游公共服务的发展有一定的启发作用。该基金会是一个非营利性组织,由中央银行、财政部、旅游局、文化、宗教、园林等相关部门的官员担任旅游基金会的董事,共同决议旅游项目的开发。旅游基金会通过旅游开发,获得土地溢价收益,进行旅游业的基础设施开发、改造和社区建设以及旅游项目的滚动式开发,促进旅游业的可持续发展。

再如台湾建立的伊甸社会福利基金会。该基金会旨在宣传推广“无障碍旅游”服务,向社会残疾人、高龄老人、孕妇和幼儿等特殊群体提供公益性质的旅游公共服务,提供无障碍旅游设施及环境设施、便利的康复交通服务车辆、无障碍旅游景点资源;轻松的无障碍旅游行程,旅游时有陪同家属或与伴游志工、旅游配套的辅具资源信息平台。伊甸基金会作为一个公益组织,让旅行社等旅游企业及旅游需求者都获得无障碍旅游相关信息,为社会特殊的旅游者设计旅游行程,起到了旅游市场供求方的衔接作用。

实践证明,深刻理解和认识第三部门在旅游公共服务供给中的地位和作用,将有助于重塑我国政府与第三部门的关系,提高旅游公共服务水平。政府通过对社会力量的组织、利用和管理,找准改善旅游公共服务的着力点,实现公共管理和服务的社会化,进而改善节事活动旅游公共服务供给的效率,为游客提供一个安全、舒适的旅游环境。

(责任编辑:梁新华)