国家治理模式构建及应注意的若干问题

张慧君 景维民

摘 要:良好的国家治理是促进社会经济发展的关键要素。国家治理模式是由政府、市场与公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式。它们是由不同的制度安排、组织形态和治理机制构成的制度系统,共同维系着一个国家整体的秩序治理,并在此基础上协调资源配置,推动社会经济的持续发展。国家治理模式呈现出动态演化与形态多样性的特征。现代国家治理模式构建需要立足于本国国情,有效协调政府、市场与公民社会之间的关系,使之形成一种互惠与共生的状态。

关键词:国家治理模式;经济发展;制度

一、经济发展理念的流变与国家治理范式的引入

经济发展的理念总是处于流变状态之中。20世纪50到60年代,政府主导型经济发展策略倍受推崇。经济学家们认为,发展中国家的市场发育极度贫弱,无法有效协调私人决策与资源配置,因此需要政府的积极干预来弥补市场的缺陷。这种观点进而被一些国家推向极致,试图以完全的计划体制来管理国民经济。然而此后的实践表明,政府并不能完全取代市场的作用,政府失灵要比市场失灵给经济造成的危害更大。因此从20世纪70年代开始,经济发展理念呈现出一个反向运动的过程,即只要去除政府干预,私人的自主决策与市场的自发作用将会产生强劲的经济增长。这种观念从20世纪80年代开始成为理论界与政策实践领域的主导思想,并由此形成了指导拉丁美洲、非洲和苏东转型国家结构调整与制度改革的“华盛顿共识”。但是其实践效果同样出乎意料。激进的经济自由化改革与政府的过度退出并没有带来期待已久的繁荣,而是将国家与社会置于一种更加混乱无序的境地,严重的社会经济危机也就接踵而至。理论与现实的巨大反差促使各当事国乃至国际经济组织重新反思经济发展的理念和政策,对国家治理(governance)与经济发展问题的研究也正是在上述国际背景中产生的①。

对于国家治理的内涵,学术界虽无一致的界定,但可以概括地将其看作为在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制,以及它们之间的互动过程。从经济学的角度着眼,国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调,以管理和促进资源的有效配置,并推动社会经济的持续、全面、均衡发展,从而满足社会成员的需求。与以往的发展理念和政策相比,国家治理提供了一个更加宽广和综合的分析视角。它不再将政府与市场看作是两种非此及彼、相互替代的协调机制,而是更加强调二者的相互增进与互惠共生的关系,即市场的有效运行需要一个有能力的政府的培育和扶持,而市场的繁荣同样有助于转变政府职能,提高政府的治理绩效。在政府与市场之外,国家治理还引入了维系公共秩序与促进发展的第三个重要维度——公民社会。公民社会所提供的公共物品和服务可以同时缓解市场失灵与政府失灵,公民社会所孕育的社会资本则可以发挥增进信任、消弭利益分歧的社会黏合剂的功能。

二、国家治理模式的历史演化路径

在长期的历史演化过程中,政府、市场与公民社会各自占有的地位,发挥作用的范围以及相互结合的方式都在伴随着环境的变化而进行不断的调整,从而使国家治理模式呈现出动态演化与形态多样性的特征。

政府是人类社会发展到一定阶段的产物。在此之前,人类在社会经济交往中就已经自发演化出一些非正式和内在的制度安排来协调经济交易与社会生活。这些制度安排可以看作是各种经济交易治理机制以及民间组织、关系网络、社会资本的原初形态。从这个意义上讲,市场和社会先于政府。然而,政府一旦产生就具有了自身的利益属性,并由于其所垄断的合法暴力潜能而获得了巨大的行动自主性,从而成为一个高踞市场和社会之上的强有力的公共治理主体,并迅速得以膨胀。之所以产生这样的势态,一方面是由于人类社会经济发展水平较低,财富和资源总量较少,社会成员之间存在较多的利益冲突,单凭市场与社会的“自组织能力”很难实现社会秩序的和谐治理和资源的有效整合与运用,因此必然要求作为公共权威的政府在经济与社会中发挥更多的作用。另一方面,在市场与社会的力量薄弱,缺乏必要制衡的前提下,统治者及其官僚代理人往往出于自身的利益而推动政府的加速膨胀,这就不免会产生国家吞没社会的现象,从而阻碍社会经济的发展。这种状况在近代欧洲的专制主义国家中表现得十分突出。

但是伴随着市场经济的发展,特别是市民阶层、公民社会兴起之后,国家治理模式的整体博弈格局发生了改变,市场和社会的发展速度、作用空间开始加速上升。这种局面的形成一方面是由于市场和公民社会的自组织治理能力增强,不需要政府的过多干预就可以实现自我发展;另一方面则是由于社会的壮大产生了一个可以抗衡并制约政府权力的外在力量。在这两种因素的共同作用下,政府的权力和作用范围开始收缩,而市场和公民社会则进一步得到深入发展。例如,大约到18世纪,近代欧洲国家吞没社会的局面趋于解体,市场的扩展、公民社会的壮大开始将整个社会经济生活从政府的绝对控制下解放出来,政治与经济开始相对分化。因此,马克思认为,近代资本主义发展的一个重大成果就是实现了国家与社会的二元分化,开启了政治生活与市民社会分离的历史进程。而这种国家与社会二元分化,政治与经济相对分离的国家治理模式又通过资产阶级革命后建立起的代议制民主政体得以巩固。

当然,尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少,但政府仍然发挥着重要的作用,一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在一些突发性、偶然性因素的冲击之下,市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂与混乱之时,只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。最典型的案例就是20世纪30年代,由于自由放任型资本主义经济自身固有的内在缺陷导致市场机制的自我调节能力失灵,从而使整个资本主义世界陷入崩溃的边缘,这时只有依靠政府的介入和干预才能使社会经济秩序恢复稳定(如凯恩斯主义与罗斯福新政的兴起)。随后爆发的第二次世界大战这个更加严重的外部冲击因素进一步对市场和社会的自发秩序治理能力造成了重大考验。因此,不管在战时的社会动员还是战后的国民经济重建过程中,政府对社会经济的介入都大大加深,直到战后福利国家体制的全面确立。而战后崛起的广大社会主义国家所建立的全能主义国家治理模式则将政府对经济与社会的干预和控制推向极致。

然而值得注意的是,资本主义世界范围内所发生的政府膨胀,并没有使国家治理模式完全退回到近代欧洲早期那种国家吞没社会的局面,国家与社会、政府与市场、政治与经济相对分离的基本格局没有发生改变。其中一个重要原因在于:一个更加成熟、理性的市场经济和公民社会仍然是维系资本主义世界国家与社会均衡关系的基础性力量。正是这一力量在与政府的动态博弈过程中不断地塑造着政府自身的行为与治理理念(如主动地约束自身的行为,并与社会各界团体进行交流和协商),从而使西方国家的政府治理模式仍然保持在一个“有限政府”的博弈均衡状态。另一方面,既然是博弈,那么必然会“在塑造对方的同时也在塑造着自己”,这突出表现为西方发达国家的公民社会也不再一味地与政府对立和对抗;相反,它们逐渐有组织地、积极地适应并参与到政府组织的决策过程中来,更好地发挥维护社会普遍利益的作用。这种趋势在实践中突出表现为以德国为代表的欧洲大陆国家(包括瑞典、荷兰、法国等典型工业国家)出现了政府把工会、雇主协会等组织整合起来,就劳资、产业政策、社会经济发展等问题进行制度化协商的三方谈判(在谈判过程中,政府更多地作为组织者和裁判者),从而形成了一种所谓的“社团主义国家”。查尔斯•泰勒认为,20世纪末期真正成功的经济大国一定是奉行社团主义模式的国家。

从20世纪80年代开始,由政府—市场—公民社会关系变动引发的国家治理模式动态调整又出现了新的趋势。那就是伴随着凯恩斯主义经济政策的过度使用,以及福利国家过度膨胀所产生的各种经济与社会危机,西方资本主义国家开始了新一轮的国家治理模式改革运动,主要表现为强化市场的作用,使政府向社会放权。例如,在经济领域,伴随着新自由主义经济学的复兴,许多国家开始了以自由化、私有化以及削减税收和福利开支为代表的经济改革;在政府行政管理领域,新公共管理学派提出了建立“市场式政府”、“参与式国家”、“弹性化政府”和“解制型政府”等新一代政府治理改革方案,这些方案的实质就是在进一步收缩政府权力和干预范围的同时,通过政府、市场与公民社会三者的互动协调,造就一种更加有效的国家治理模式。与此同时,以前苏联和东欧为代表的转型国家在经历了全能主义国家过度扩张所造成的巨大损失之后,也纷纷通过全方位的制度改革来缩减政府的权力和职能范围,同时大力培育市场经济,重建现代公民社会。

综上所述,伴随着社会经济发展水平的变化,政府、市场及社会之间的力量对比也在发生着变化,这就使得它们始终处于一个动态化的博弈过程之中。在此过程中,政府、市场和社会都在相互适应并调整自身的行为模式和功能。一方面,政府对经济和社会的控制范围开始收缩,但治理方式却更加多样化并注重实效性;另一方面,市场经济和公民社会也在不断趋于成熟和理性,并在国家治理与经济发展过程中发挥着日益重要的作用。由此可见,从人类历史的长期发展过程来看,国家治理模式演进的总体趋势符合马克思和恩格斯的科学论断:“社会决定国家,国家来自社会——国家吞没社会,国家与社会一体化——社会摆脱国家的控制,国家与社会二元分化——国家最终回归社会,实现与社会的统一。”

三、国家治理模式的制度构成与内在关系

制度是维系国家公共秩序并协调资源配置、促进经济发展的重要治理手段。具有不同特性与功能的制度安排按照一定模式相互结合所形成的制度结构,为分析国家治理模式提供了重要的切入点。构成国家治理模式的三大制度系统包括:政府、市场和公民社会。

政府是一种以官僚制为核心的科层结构,它体现了一种自上而下的权威关系。政府在其统治范围与领域内具备合法强制性、公共权威性,并以此为依托向社会提供法律、秩序以及基本的公共物品和服务。与政府相比,市场体现了一种横向的制度协调机制。市场制度以自利性交易、公平竞争和经济利益激励为核心特征。各种经济主体在市场中进行交易活动以取得相应的经济利益。公民社会则是一个介于个人(家庭)与国家之间的,具有相对自治能力的社会生活领域,其核心组成要素包括大量的公民社会组织(第三部门)、社会运动、社会关系和网络,等等。公民社会通常具有非官方性、独立性和自愿性等基本特征,社会成员可以在互惠性联合的基础上来协调集体行动,以获取合作收益。有鉴于此,我们将国家治理模式定义为在一定领土范围之内,政府、市场与公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式。从政府、市场与公民社会三者的制度特征与相互耦合关系来界定国家治理模式,实质上是对一个国家整体制度结构的宏观把握,这一国家治理模式的宏观制度结构模型能够将协调人类政治、经济与社会交往行为的绝大多数正式与非正式的制度、组织、治理机制以及相关行为主体的互动博弈过程包涵其中。

尽管政府、市场和公民社会这三大制度系统形态不同、功能各异,但它们决非各自独立、互不相关的制度实体;相反,在民族国家(nation)这个大的治理结构之中,政府、市场与公民社会相互协调、相互扶助,形成了一种共生与互补的关系形态。

在国家治理模式中,作为唯一合法性强制主体的政府所提供的法律和各种博弈规则为市场经济与公民社会的平稳有效运行创建了一个基本的制度环境,没有政治与法律这一坚固“外壳”的保护,市场中必然出现大量的欺诈、违约以及损害公共安全的各种机会主义行为,也必然会导致市场经济秩序的紊乱;公民社会也会成为利益集团俘获政府的工具,甚至成为诸如封闭性网络、族群冲突、黑社会和私人暴力组织等“恶性社会资本”孳生的“温床”。尽管政府过度扩张无疑对市场和公民社会的发展带来不利影响,但过度削弱政府权威、缩减政府职能则必然会使人类社会从文明状态再次退回到“自然状态”的无序与纷争之中。一个软弱无能、缺乏必要治理能力的“弱政府”面对的必然是一个难于驾驭的分裂型社会,这一点无论在制度自我解构的苏东转型国家,还是在所谓的外部“民主力量”入侵后的中东国家(如伊拉克),以及在索马里、海地、柬埔寨、科索沃和东帝汶等被民族分裂、种族冲突所困扰的“后殖民地”国家和“欠发达国家”都表现得尤为突出。

其次,作为迄今为止最有效率的经济制度的市场,不仅为政府提供必要的财政收入,而且为公民社会的发展提供巨大的资金支持和公共活动的空间。同时,一种健康有效的市场经济秩序的形成也需要来自政府的保护和培育,并且有赖于各种形式的公民社会组织以及丰厚的社会资本来克服市场主体的“败德行为”,化解因各种政治经济因素而导致的社会分裂与冲突,增进交易各方之间的信任关系,促进互利互惠的合作秩序的形成。由此可见,现代市场经济实质上是一种由各种正式和非正式的规则和治理机制相互配合、相互支持而有机构成的混合制度形态或混合经济体制。新古典主流经济学舍弃型构市场经济的政治与社会制度基础,将市场简化为供求自发决定的价格机制的作法,不仅使理论建构与真实的世界出现严重背离,而且以这种过度简化的经济理论为基础的自由化、市场化改革战略注定在发展中国家和转型国家的实践中面临失败的命运。

最后,公民社会包含了许多在自愿互利基础上形成的内在的、非正式的制度、组织、关系和网络系统。现代公民社会团体所提供的局部的、多样化的公共物品和服务,所承担的社会治理职能可以减轻政府职能扩张所造成的效率低下的弊端,并防止因政府规模和国家权力过度膨胀给公民个人自由与权利造成的侵犯,以及给社会经济资源造成的巨大浪费。一个多元、开放、具备利益整合功能的现代公民社会,对于同时缓解市场失灵和政府失灵,并最终打破政府与市场的“零和博弈关系”,形成一种政府、市场与公民社会之间功能互补、利益共享的“正和博弈关系”发挥着至关重要的作用。正是基于上述原因,“重建全球公民社会”不仅在发达国家,而且在广大发展中国家和转型国家,正在从口号转化为现实。正如瑞士社会学家汉斯脖说•迈耶泊锢奇和雅•尤克勒在《全球化世界中的后社会主义转型与公民社会》一书中指出的那样:一方面,在西方国家中,公民社会不断增长和多样化的趋势日益彰显;另一方面,在中东欧国家,公民社会也已经形成,只是特点不同而已。对后社会主义国家公民社会的发展、重要性和机能的探讨是后社会主义转型研究的核心主题之一。

如果借用生物学的一个术语,那么构成国家治理模式的三大制度系统——政府、市场和公民社会只有形成一种“互惠共生”的关系模式,才能不断生产出能够推动社会经济持续发展的“治理秩序产品”。对于这种逻辑关系,我们可以借助一个经过简单修正的新古典生产函数加以表示:Y=O(G,M,C)F(r,l,k,a…)。在这里,Y表示一国的总产出;G、M、C分别表示政府、市场和公民社会三大制度系统和治理手段;它们综合作用所形成的国家治理秩序(O)将对经济增长产生类似全要素生产率的影响,F为生产函数,r,l,k,a分别表示影响经济增长的因素:自然资源、劳动力、资本和技术进步等;它们将共同推动社会的生产可能性边界向外扩展,从而提高全体社会成员的福利水平。表1将国家治理模式的基本制度构成及其内在关系进行了简要归纳:

四、国家治理模式构建应注意的主要问题

通过制度结构的合理安排和有效协调,以实现国家秩序的和谐治理与社会经济的持续、均衡发展是国家治理模式构建的最终目标。政府、市场和公民社会是实现上述目标的三大治理手段,它们之间的协调互动则构成了国家治理的过程。因此,构建一种有效的国家治理模式需要将治理的目标、治理的手段与治理的过程有机结合起来加以综合考虑。

首先,要警惕国家治理模式构建过程中的“三个谬误”,倡导综合治理。政府、市场和公民社会都有其各自发挥作用的空间,但是如果任意扩张任何一种治理方式,必然会产生雅诺什•科尔奈所说的“三个谬误” ② 。第一个谬误就是对政府治理功能的过度迷信。公共选择理论、新制度经济学以及新公共管理理论都对政府的内在缺陷进行了深刻分析,并将其概括为“政府失灵”。它是指由于政治家的有限理性,官僚机构的自利行为,政府科层结构固有的信息、决策、激励等低效率弊病使得政府无法将经济推至到帕累托最优的效率边界,用政府替代市场可能会带来更大的损失。从历史经验来看,迷信政府万能,加速国家扩张也确实给世界各国带来过惨痛的教训。第二个谬误就是对市场的过度迷信。经济学对“市场失灵”的表现和形成机制也已经进行了深刻分析,即由于存在规模经济、外部性、信息不对称以及收入分配等问题,市场自发的资源配置和秩序治理能力存在着内在的不足。显然,20世纪30年代乃至当前的经济危机则是市场失灵的集中表现。第三个谬误就是对公民社会、非政府组织、非赢利机构以及社会资本的过度迷信。尽管公民社会的各种组织、机构和网络在资源配置与秩序治理方面具有政府和市场所不具备的优势,但公民社会本身也存在着严重失灵的可能。一方面诚如科尔奈所言,公民社会并非像一些理想主义学者所认为的那样,是既远离“肮脏”的政治又远离“利润饥饿”的市场的绝对“清洁”的第三种治理方式;相反,大多数公民社会组织既需要市场给予的资金来源,又需要政府在法律和政治上的支持(当然也有资金上的资助),因此脱离了经济与政治、市场与政府,公民社会只剩下一副空虚的外壳②。另一方面,在发展中国家和转型国家,公民社会的发育还远未成熟,在许多情况下它尚不能有效发挥整合社会利益,缓解政府失灵和市场失灵的独特功效,反而可能被“内部人”和“寡头阶层”操纵,作为俘获政府决策,甚至与国家对抗的工具。正是基于上述原因,国家治理模式构建需要综合利用政府—市场—公民社会三种治理手段,使之相互协调、相互平衡,形成一种促进秩序治理与经济发展的“合力”。

其次,以现代国家制度规约治理的过程。所谓治理的过程就是政府—市场—公民社会的互动协调过程,更具体的说是政治行为主体(如政治家和官僚等)、经济行为主体(如个人、家庭和企业等)以及其他社会行为主体(如各种民间组织、社会团体、利益集团等)在各自目标偏好的引导下采取不同行为策略,进行互动博弈的过程。从新制度经济学的角度来看,只有通过制度构建,形成一种有效的激励约束结构,才能规制或缓解各种机会主义行为,克服个体理性与集体理性的悖论,将人类行为导入财富创造性活动,而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动。从发达国家的实践来看,它们之所以在秩序治理和经济发展领域表现出长期的良好绩效,基本的前提就是有一套比较完善的现代国家制度来协调政府的行为,特别是约束政府的“掠夺之手”,而发挥其“扶持之手”的作用。只有约束和规范好政府的行为,才能约束其他经济与社会主体的行为。现代国家制度主要包括三个方面的内容:法治、分权和民主,三者作为一个整体相互支持,缺一不可。如果从国家治理模式的角度来看,现代国家制度的意义不仅限于约束政府行为,它还是维系政府—市场—社会三者均衡的手段。例如,法治不仅有约束政府机会主义行为的含义,也有在此基础上约束私人机会主义行为的含义;分权不仅意味着政府内部的三权分立、中央—地方的分权制衡,还意味着政府与市场、国家与公民社会的分权制衡;至于民主,更是一种依赖社会来选择和监督政府的机制。实际上,规约国家治理的各种制度安排本身就是政府主体、市场主体和社会主体长期博弈、反复协调所形成的一种制度均衡。只有在现代国家制度所确立的基本权力分配与规则约束结构之下,参与国家治理过程的不同行为主体才能规范有效地试验、摸索、创造出各种更加有效率的制度安排来维系社会秩序,促进经济发展。

最后,立足本国国情,避免落入“最优治理实践”的陷阱。政府—市场—公民社会三者的具体结合方式是多样化的,因此形成了多样性的国家治理模式。然而,在20世纪80至90年代新自由主义大行其道之时,西方主流经济学家和国际组织却往往向发展中国家和转型国家推行一套统一的自由化改革方案——“华盛顿共识”,经济学家将其称之为“最优治理实践”(Best-Practice Governance)。“华盛顿共识”的实质是一种倡导政府迅速从社会经济中撤出的“最小国家”战略,由于它忽略了发展中国家和转型国家现有的制度基础设施,也忽略了这些国家的历史传统,因此注定走向失败。在这些国家,市场与社会中所蕴涵的自组织治理能力和自我发展能力相当薄弱,因此政府的仓皇撤退,必然形成秩序混乱的市场和濒于分裂的社会。这就决定了发展中国家和转型国家的制度改革与治理模式转变需要经历一个循序渐进的适应性调整过程。否则,盲目地遵从各种版本的“最优治理实践”,只能给这些国家留下无穷的遗憾。对于在制度改革与国家治理模式构建过程中,如何将外来的先进经验与本国的特定实践相互协调、相互兼容,弗朗西斯•福山的观点颇具启发意义:要想提高欠发达国家的制度能力,外来援助者就必须改变他们的期望值,他们不应将事先设计的蓝图强加给受援国,而是要通过提供资源来激励当地人设计和实施其制度改革与国家治理模式构建方案,任何外来援助都不能替代当地社会的实际适应能力。

总之,国家治理模式构建确实是一项艰难而复杂的制度工程。由于涉及众多制度变量的转换,多重结构关系的调整,因此,需要各个国家的政府—市场—社会在互动协调过程之中进行反复的调试与磨合。国家治理模式构建不可能在“大爆炸”声中一蹴而就,只能在历史与现实的基础上渐进地探索。

(责任编辑:李 申)