中国住房金融支持体系应否重构

鄢立锋 广春

2009年,正从全球性金融危机的阴影中走出来的中国金融行业的决策层正试图着手应对农村金融支持体系所暴露出来的问题,中国银监会已经做出五年规划意欲在中国广大农村地区建立近1000多家村镇银行、100多家小额贷款公司和近200家资金互助社。对城市商业银行的跨区域经营问题,中国银监会也做出了一些策略上的调整。中国金融决策高层的这些举措固然是好事,但本文关心的是,中国的住房金融支持体系同样亟待改进。最突出的问题是对商业性金融支持过于倚重,简言之即中国的住房建设和消费过于依赖银行贷款。所以中国的金融决策层是否也应该对住房金融支持体系做出一些调整?如何做出有效调整?

中国住房金融支持体系的主要问题

住房开发企业资金来源过于依靠银行体系

表1是一张由中国房地产信息网提供的关于中国房地产企业资金来源的表格,该表表明2009年1～6月,直接来自银行系统的贷款占比达33.1%,与发达国家通常是银行贷款占20%的情况相比,这个比例似乎并没有高出多少。但包括中国人民银行、中国银监会以及部分权威渠道提供的调研结果表明,在这张表格中非银行贷款项下的资金事实上有相当部分也来自银行,至于究竟有多少来自银行贷款,不同渠道的测算结果虽有差别,但大致的情况是,自筹资金中大约有70%来源于银行贷款,定金和预收款中来自银行体系的资金占比大约是30%,应付款中来自银行贷款资金与房地产企业总资金来源之间的比值大约是6%左右。这样算起来,银行贷款在房地产企业资金来源中的占比在55%左右,如此高的比例就不得不令人恐惧了。图1是在中国统计局网站数据的基础上结合权威机构的调查和测算方法而调整的中国房地产企业资金来源中银行贷款所占的比重图。

政策性住房金融机构支持不足

发达国家的实践表明,住房建设和消费的稳定发展离不开政策性住房金融的支持。到目前为止,中国还没有构建起像样的政策性住房金融支持体系,可以称道的当属自1991年就开始起步的住房公积金体系,但这个历经近20年风雨历练的政策性住房金融体系所发挥的作用并没有获得应有的认可,相反对其质疑的声音却是越来越多。最早对公积金提出公开质疑的是中国人民银行,其在《2004年中国房地产金融报告》一文中认为,公积金对支持中低收入家庭购房的作用不明显。但中国人民银行的观点在当时几乎没有引起多少共鸣,国内对公积金质疑趋多的诱因来自世界银行于2006年底对公积金批评。近几年来国内外对中国公积金的批评主要集中在三个方面:其一是利用率较低,主要表现在个贷率不高。其二是利用的公平性差。其三是存在滥用公积金的腐败问题。

表2是关于2008年中国住房公积金的使用情况。其中数据表明,2008年中国公积金个贷率仅为50%,的确存在利用率不高的问题。该表还表明,虽然多达7745.09万人缴纳了公积金,但实际仅有约1922.34万人使用了公积金贷款,占比仅为24.82%,的确存在公积金使用不公平的问题。近年来披露的与公积金有关的犯罪案件也是触目惊心,一个小小的住房管理中心的主任挪用、贪污的公积金总额竟达上亿元。

合作性住房金融几近走入死胡同

中国在最初设计住房金融支持体系时曾给合作性住房金融留有空间。首家带有合作性金融特征的政府金融机构是烟台住房储蓄银行,成立于1987年12月。从其成立后所颁行的《烟台住房储蓄银行住宅储蓄与住宅专项贷款暂行办法》和其他有关该行的资料看,该行不仅经营类似德国住房储蓄银行合作性住房金融业务,也经营带有政策性和商业性的存贷款的业务,由此该银行事实上同时兼有合作性、政策性和商业性住房金融的特点。另一家蚌埠住房储蓄银行的运营模式也大致如此。因此,中国合作性住房金融的探索并不像德国的住房储蓄银行那样具有专营(合作性住房金融)的特征。这样一种政策性、合作性及商业性业务兼而有之的模式设计不能不说是制度性弊端,这一弊端可以说是为其最终经不住商业性金融模式的诱惑并被后者取而代之打下了伏笔。2003年8月,烟台住房储蓄银行在一片喝彩声中被另一家全新的银行——恒丰银行取代了。蚌埠住房储蓄银行则消失得更早,在2000年就与蚌埠市城市信用社合并为蚌埠市城市商业银行。

像烟台住房储蓄银行、蚌埠住房储蓄银行这些最早的一批带有合作性住房金融的机构之所以最后被兼并,症结在于对合作性金融的制度设计有根本性缺陷。其一是市场定位不明确、经营过程不专一。如烟台住房储蓄银行事实上不仅定位于合作金融,还定位于政策性金融和商业性金融,这样一种脚踏好几只船的定位自然就会在经营中表现出朝三暮四的特点,最终走上商业银行的道路也就不难理解了。其二是缺少有效的储蓄奖励安排。德国住房储蓄银行之所以从无到有并占据不可或缺的市场空间,与政府有效的储蓄奖励政策的支持是分不开的,而中国在探索政府储蓄金融模式之时却是采取了近乎甩手掌柜的做法,在强大的商业性金融的竞争压力下合作性住房金融逐渐步入死胡同在一定程度上也是预料之中的。

政策建议

中国目前的住房金融支持体系所存在的上述问题令人担忧,特别是在中国这样一个转型国家,房价高居不下,大多数国民可支付能力严重不足,中国的住房建设和消费却主要依靠商业性金融的支撑,这的确是一个令人费解的问题。我们知道,一个成熟的住房金融支持体系,不管是在弹丸小国新加坡,还是在超级大国美国,政策性金融对住房建设和消费的强大支持作用不可或缺。德国、美国等发达国家的合作性住房金融的地位也很重要。中国目前的人均可支配收入水平较低,且基尼系数大,财富集中度高,大多数家庭的住房消费事实上亟需政策性住房金融的支持和合作性住房金融的辅佐,但现实中的中国住房金融支持体系却是以商业性住房金融为主导,这样一种状况的确让人很难理解。

有意思的是,中国住房金融体系在构建之时遵循的是一种多条腿走路的路径,甚至政策性住房金融和合作性住房金融的发育比商业性住房金融还早,迈得步子也更大,但形成如今主要靠商业性住房金融一条腿走路的局面的确有点匪夷所思。本文认为纠缠于这条路径形成的过程已经于事无补,关键的选择应该是趁着目前中国住房金融体系的风险隐患尚未充分暴露之际,下决心对目前的中国住房金融体系进行系统性重构,基本目标是形成政策性住房金融、合作性住房金融和商业性住房金融并存并有效发挥作用的住房金融体系。重构要点如下:

借鉴美国、新加坡等国经验,构建多元化的政策性住房金融支持体系

本轮全球性金融危机虽然祸起次级住房抵押贷款,但不可否认,美国自20世纪30年代大萧条以后开始构建的政策性住房金融体系——政策性住房担保机构、政策性住房保险机构、联邦住房贷款银行系统以及住房抵押贷款证券化机构等相互倚重,以最大限度地支持住房金融市场的流动性,支持中低收入家庭提高住房自有率。而新加坡的住房公积金制度则是在设计、实施、效果等方面最令人称道。中国政策性住房金融的重构需要借鉴这些国家的做法,构建包括政策性住房金融担保机构、政策性住房保险机构、住房抵押贷款担保基金、专业化管理的住房公积金等在内的政策性住房金融支持体系。对于已有的公积金制度,应借鉴新加坡的公积金运作模式,特别是要引进新加坡存贷分离的模式,形成具有法律保障力、行政执行力的公积金收缴体系和具有公司化治理架构的住房公积金管理体系。

借鉴德国住房储蓄银行的运作模式,重建合作性住房金融体系

在重建合作性住房金融的过程中,政府需要立即着手安排的是:一是在合作性住房金融机构专营权的保护、住房储蓄激励等方面,制订一系列强有力的政策措施,确保新的合作性住房金融体系的构建不再重复过去的老路。二是尽快颁行《住房储蓄法》,给予合作性住房金融体系的重构以强有力的法律保障。

加强商业性住房金融风险监管,促使商业性住房金融的稳健运行

其主要目标是促使商业性住房金融机构构建完善的住房贷款信用风险和操作风险的防控体系。一是严格执行中国银监会所规定的不同类型的住房抵押贷款的贷款价值比,避免事实上各种形式的零首付和低首付。二是尽快建立个人住房抵押贷款信用评级体系,并据此形成差别化的住房抵押贷款定价体系、产品体系和风险控制体系,严防中国式次贷危机。三是中国银监会可以考虑修改关于个人住房抵押贷款月度偿付率的规定,将目前的不高于50%调整为不高于40%。对于符合贷款条件、而月度偿付率高于40%的个人住房抵押贷款,政府应出面对高出部分给予财政补贴。

(作者单位:中国工商银行辽宁省分行

中国社科院财贸所)