农村信用社发展机制的障碍与对策探讨

章莳安

自2003年启动的农村信用社体制改革已取得了重要进展和阶段性成果:管理体制初步建立、资产质量和经营状况日趋好转、风险管控能力进一步强化、服务“三农”方向进一步确立、农信社系统整体步入良性发展轨道。但是,必须清醒地看到,现行体制、机制中仍然存在不少问题和障碍,制约了农村信用社可持续健康发展,这些问题解决不好,就必然会产生新的风险,甚至会丧失改革的成果。针对现实存在的发展障碍问题,笔者提出了深化改革、加快经营机制转变等一系列政策建议。

现行体制机制中存在的障碍

法人治理不缺“结构”缺“机制”。目前各地农村信用社在形式上均建立了较为完备的法人治理结构,即由社员代表大会、理(董)事会、监事会组成的“三会一层”制度,但从实际运行情况来看,“三会一层”这一法人治理结构有其形而无其神,未能真正建立保证各机构独立运作、有效制衡以及科学高效决策的运行机制。

社员代表大会决策机制缺乏。决策制度形同虚设,股东权利无法保障和落实。社员代表大会往往只是举举手、走过场,流于形式,社员代表产生的合法性、严肃性和代表性不够,社员的推举权未落实,不能真正决定理事会、监事会的人员组成问题;社务公开程度不高,大部分的贷款投向、财务收支、费用开支等重要事项不能定期公布,更无从谈起接受社员监督,信用社内部“一长独大”情况较为严重,社员的知情权无法得到体现。

股权分散、股金风险分担机制不明。由于股权分散,额度较小,一般社员缺乏必要金融知识等因素,普通社员基本不关心信用社经营管理状况,很多社员本身就是为了获得信用社支持而投资入股,而退股的随意性难以使社员与信用社形成风险共担机制。

监事会监督机制制约不力。表现在职工参与监事会程度较低,参与经营决策不够;监事长职务在银监部门规定中也不算高管,内部配置上较理事长、主任低一级;监事会职责仍然停留在具体经营事务或财务审计中,内审稽核力量薄弱,对理事会、理事以及经营层的监督和评价尚处于空白。

激励机制和问责机制缺失。缺乏有效的考核激励措施,没有建立科学的量化考核体系和问责机制。

内部控制不缺“制度”缺“执行”

内控机制是商业银行实现董事会经营管理目标的保障,内控机制情况直接关系到商业银行风险发生与否。这几年各地农村信用社通过承接、移植等方式,内控制度虽已基本建成,但内控的实际效果却不容乐观,突出表现为“两个并存”:即内控制度的逐步完善与违规问题并存,内控机制不断优化与内控制度执行力差问题并存。

在日常经营管理中,由于一些惯性力量、传统的思维方式作祟,有章不循,风险管理意识薄弱等现象屡见不鲜,继续产生不可预知的风险。如贷款管理不规范,贷款形态反映不真实,有的信用社违规办理借新还旧和多次办理展期贷款,跨地区、垒大户等其他违规贷款仍时有发生;在业务操作中,规章制度观念淡薄、风险意识不强、思想麻痹、心存侥幸;内部审计不按规定程序走,发现问题不能有效处理,监督检查工作流于形式,起不到应有的监控作用。近几年农村信用社发案率和发案金额一直在全国主要金融机构中名列首位,说明相应的监督严重缺位,内控薄弱是不争的事实。

行业管理不缺“管理”缺“服务”

省联社作为省级政府管理全辖农村信用社的平台,在制度建设、业务管理、贷款清收、案件治理、员工培训、业务创新等方面做了大量的工作,发挥了重要作用。但是,现行省联社体制也不断暴露出一些问题,往往是行政管理多,行业服务少,管理内容过宽,管理手段过于行政化等。仍然沿用下规模、下考核指标,偏重贷款报备、财务核算、干部任命行政管理审批事项,而如何支农、引导资金支持地方经济发展、推进电子化建设、开发金融产品、如何为基层社服务等方面却研究不多。这些问题的存在主要有以下两方面原因。

省联社行业管理体制设计存在问题。赋予省联社的管理、指导、协调、服务四项职能过于模糊,其职责权限、责任边界,哪些可为哪些不可为,哪些该管哪些不该管没有具体明确,存在法律障碍,也缺乏法律依据。

省联社在履职中本身存在走样和不规范问题。省联社统管干部,各法人社副主任以上主要领导均由省联社提名甚至直接任命,法人治理高管提名规则形同虚设;人事、财务、经营规划、信贷等主要业务事项也由省联社报批和报备,可以说基层社俨然成为其分支机构,独立法人地位逐步淡化。

有些省联社利用自身特殊地位,大量抽调基层社资金或将上存资金用来从事投资、资金拆借等中间业务,而所得收益分配到基层法人社反而不多,在一定程度上造成基层社支农资金抽离,既影响基层法人社支持当地农村经济发展,又大量侵占了基层法人社的利益。

支农服务不缺“资金”缺“创新”

大量调查显示,现在农村的金融机构普遍都是存款远远多于贷款,支农服务不缺资金,主要问题是农村资金抽离现象严重。作为支农主力的农村信用社,绝大部分县级联社以下的机构存贷比远远低于70%,很多偏远的乡镇只有30%～40%,本该用来支农的资金被大量地上存。造成“贷款难”与“难贷款”现象同时并存的原因是多方面的,其中金融创新不足导致的有效金融需求缺乏是重要原因。

农村信用社金融服务基本还是集中在传统的存贷款业务上,中间业务发展缓慢,消费类金融产品缺乏。未能根据农村、农户的新需求,及时创新产品,在贷款的额度、期限、种类等设置上未能充分考虑实际情况,在贷款利率上不注重不同客户、不同贷款品种,实行一浮到底,造成农民资金成本过高,贷款发放“嫌贫爱富”,热衷于大户贷款、社团贷款,贷款非农化趋势越发严重。在创新担保机制、有效破解农村抵押担保难问题和提升电子化建设水平、服务效率方面仍有相当长的路要走。

针对现行体制机制的政策建议

进一步深化产权制度改革

要以建立现代农村金融制度为目标,继续稳步推进农村信用社股份制改造。

在产权制度设计上,坚持以股份制为导向的多元化产权模式,可以允许股份制、股份合作制、合作制等多种形式并存。要在坚持县域法人体制基础上,明晰产权关系,强化股权约束,建立可持续发展的长效机制,将农村信用社真正办成为“三农”发展服务的社区性地方金融机构,发挥其农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。银监部门和行业管理部门要形成合力,创造各种条件推动银行类产权改革,对资本充足率、不良贷款率仍然较低的联社要采取市场化手段,大幅度降低不良贷款,提高资本补充能力。

在产权关系上,要全面明晰股金的资本属性。使其真正承担起机构的经营风险,在保护股东利益的同时,落实股东的责任,理事会、监事会和股东代表大会的相应职责就会清晰起来。要加快推进资格股向投资股的改造步伐,尽快压降资格股比例,并通过股份制改造将资格股和投资股相应改造为优先股和普通股。

在股权结构上,要提高大股东持股比例,实现股权适度集中,有条件的可以引进战略投资者,提高经营管理水平,着力解决股东分散、股金不稳定和内部人控制问题。对经营好的机构,可以通过定向溢价增发,将农户股金集中转让给农村专业合作社等专业组织,尽早建立股权流通转让机制,促进股权适度集中。对经营相对差的机构,要进一步放宽投资入股比例限制、放宽投资人地域限制、放宽企业法人盈利年限限制,提高投资者入股积极性,逐步提高股权集中度。

进一步完善法人治理机制

建立符合现代金融企业要求和农村金融特点的法人治理机制,重点是构建结构简洁、形式灵活、运作科学、制衡有效的治理机制,提高法人治理有效性。要适应小法人、社区性机构特点,探索多种形式的法人治理架构,核心是确保权力有效制衡约束和风险可控,不搞“一刀切”。规模较少的可以试行理事会、经营层“双层”经营模式,监事会改由专门委员会行使监督职能,也可以试行理(董)事长兼主任(行长)一肩挑的简洁模式,提高治理效率。要抓紧建立科学的薪酬激励约束机制,在遵循导向正确、效益同步、责权对称的原则下,兼顾当期薪酬与长远发展和风险控制的关系,加快人事、收入分配制度的改革。要综合考虑自身的发展战略、资本实力、风险管理能力和业务专长,并结合对国内外经济形势的科学判断,合理确定和调整存贷款及利润考核指标;要淡化对规模、速度的考核,替之以对增长质量、风险抵御和控制能力的有效考核,约束员工业务行为,防范经营行为短期化和道德风险。

进一步转变经营机制

农村信用社改革的方向是通过产权制度的改革,建立起市场化的经营机制,使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体。

因此,农村信用社改革成败的关键不在组织形式的改造,而在经营机制的转变。转换经营机制的重点首先是要坚持商业化经营方向。只有坚持商业化经营,农村信用社才能实现可持续发展,服务“三农”也就不会成为无源之水、无本之木。其次要明确市场定位。农信社改革的目标,不是再造就若干大银行,而是打造面向基层、面向三农、面向社区的小银行。在现阶段,农村信用社仍应该以零售业务和中间业务为主,面向普通大众,主要为广大农村地区居民提供基础性金融服务。特别是在建设社会主义新农村的大背景下,更不能动摇为“三农”服务的经营宗旨,这是农村信用社稳健经营和持续发展的基础和优势所在。要在突出抓好内控管理和公司治理机制建设的过程中,尽快建立科学的决策机制、健全的激励约束机制、市场化的劳动用工机制和与时俱进的业务创新机制,全面实施严格的内部问责制度。

进一步强化内控制度实效

健全有效的内部控制是防范金融风险的第一道防线。银监会确立的“管法人、管风险、管内控、提高透明度”监管理念,把内部控制提高到一个前所未有的重要位置。农村信用社要切实重视内部机制建设,努力提高内控管理实效,着力解决内控制度执行力问题。

要强化内部审计。行业管理部门和法人机构应通过加强内审队伍的建设,完善稽核检查体系,实行垂直管理的稽核派驻制度、会计委派制和内审监督制度等举措,切实提高内部监督机制独立性和有效性。要坚持把业务骨干抽调到风险防控线上来,确保风险防控能够“看得懂、查得出、管得住”。

推进岗位流程建设。梳理和规范各项业务操作流程,强化操作风险控制,改进事后监督方式,推动监督重心由“规范性监督”向“风险性监控”和“运行质量监控”的转变。

完善履职评价和责任追究制度。建立落实各项规章制度的责任制,通过建立“岗位明晰、权责分明、管理有序、操作有规”的岗位责任体系,使规章制度和管理要求的落实情况始终处于完全的掌控之中。要强化各岗位制度的执行检查,认真考核员工履职行为,严格对流程执行情况、监督情况及主管责任人情况实施责任追究,并建立员工抵制、检举重大违规行为和堵截案件奖励办法,提高员工责任意识。

要着力推进合规文化建设。采取灵活多样的方式加强员工的政治思想教育和职业道德教育,引导员工牢固树立正确的人生观、价值观,培养诚实守信的职业操守,增强遵纪守法和合规意识。

进一步理顺行业管理体制

要按照中央关于“改善农村信用社法人治理结构,保持县(市)社法人地位稳定,发挥为农民服务主力军作用”要求,逐步厘清省级人民政府与作为其管理平台的省联社之间的职责安排,逐步理清省联社与基层法人社的权责关系。

要切实规范省联社履职行为和业务经营问题。要在保持省联社现有模式总体稳定的前提下,明晰省联社的履职边界,着力规范省联社履职行为,要对省级联社的管理行为以一定的法律形式进行规定,解决其履职的法律真空问题。

省联社制度必须有新的定位。重点是要强调其服务功能,弱化其行政功能。省联社属于行业管理而不是行政管理,其核心是通过制定整个行业的规范和准则,引导辖内农村信用社共同遵守、协调发展。围绕增强提升服务功能,依据市场原则办理部分自营业务,提高全辖农村信用社的整体防范风险能力和核心竞争能力。要赋予基层信用社真正独立的法人资格,有独立的经营权和人事权。尤其是对经营管理水平较高,风险状况较好的农村银行机构和监管评级结果为三级以上的信用社,更是要少管甚至不管。通过改进高管提名方式,将选举权归还股东,控制权归还给所有者。

进一步加大金融创新力度

农村金融需求的多层次、个性化决定了农村金融产品的多样性和差异化。农村信用社要坚持以市场为导向、需求为基础,与时俱进,大胆开发和创新金融产品。要更新金融发展理念,建立鼓励业务开拓和自主创新的激励机制,切实增强金融创新功能,持续加大金融创新力度。既要注重传统金融产品创新,也要注重引进新产品新技术;既要注重产品技术升级革新,也要注重产品业务流程改造;既要注重服务理念创新,也要注重服务方式手段创新。

要继续提高农业贷款覆盖面。在现阶段农村有效抵押担保物品普遍不足的情况下,必须继续发挥农户小额信用贷款和农户联保贷款的优势功能,全面拓展贷款对象、金额、期限和利率。要适应农业专业合作社发展的这一新变化,探索建立农村信用社与农业专业合作社的“两社”合作机制,构建起发放千家万户小额贷款的服务平台。

要创新金融服务方式。农村信用社要牢固树立“以客户为中心”的经营理念,积极构建符合审慎信贷投放新模式,改进授权授信机制,完善贷款利率定价机制,提高贷款差别定价能力。要创新符合农村特点的担保机制,大力推广和发展农村各类“联保”模式,积极尝试开展最高额抵押质押循环贷款,因地制宜探索农村宅基地、经济林权、土地使用权等抵押方法,探索建立农村小额贷款与小额保险的联动机制,降低信贷交易成本,抑制交易风险。要按照便民利民惠民原则,建立信贷“绿色通道”,简化贷款操作流程,简捷贷款办理手续,提高贷款发放效率。积极开办金融超市,提供多元化、全方位的“一站式”金融服务,并对大额客户提供个性化、差异化的上门服务。此外,要加快电子化建设。在农民主要聚居地设立ATM机和自助银行,提高金融服务便利度。要健全登记、托管、交易和清算制度,加快农村金融现代化清算系统建设,为农民提供方便、快捷、持续的金融服务。

进一步加大政策扶持力度

要积极探索农贷风险转移和补偿机制。农业的脆弱性和农业保险制度的不健全,使得农村信用社支农成本居高不下,影响了其支农积极性。因此,必须加快推动建立政策性保险、商业性保险、相互保险和再保险体系,探索农信社与农业保险机构的业务合作机制,构建农业贷款风险转移机制;要注重创新担保机制与方式,扩大担保公司担保的贷款比例,建立政府支持、企业和银行多方参与的担保制度,完善农业贷款风险分担机制。

政府帮助消化历史包袱。2003年改革时按照“花钱买机制”的目标,出台了财政税收政策和专项央行票据政策,目前政策基本兑现,农村信用社的经营状况也大为改观。但由于多方因素,当时的不良资产和历年亏挂状况并未得到充分暴露,很多地区农村信用社历史包袱仍然沉重。为促进其可持续发展,建议延长相关政策,继续采取票据置换、减免税、资产剥离等方式化解因长期政策性因素形成的巨大包袱。

打造良好的农村金融发展环境。要发挥地方政府在农村金融环境建设方面的积极作用,大力营造良好的外部环境,从经济环境、市场环境、法制环境、信用环境等多方面发挥好金融保障作用。健全各类市场中介组织,完善有政府参与的各种担保体系,加快推进信用村镇建设,加快推进农村征信体系建设,推动专业化的社会征信机构发展,取消不合理的歧视政策,引导企业和个人诚信守法,培育良好的信用意识,努力打造诚信社会。

(作者系江西银监局副局长)