完善规范性文件的立法监督制度

张 娟

摘 要:地方人大常委会对规范性文件的备案制度是对规范性文件进行立法监督的重要制度,但却存在着法律规范粗疏、实际监督缺位的问题。为发挥地方人大常委会对规范性文件监督实效,备案制度应在主动审查制度、公民审查建议权的回复机制、备案监督程序和监督责任、提高人大常委会监督能力上予以完善。

关键词:地方人大常委会 规范性文件 备案制度立法监督

中图分类号:D997.4 文献标识码:A

地方各级人民政府制定规范性文件,①是地方各级人民政府行使行政权的表现形式。地方各级人大常委会对同级地方政府的规范性文件实施的备案制度,则是一种重要的规范性文件的立法监督制度。但这一备案制度目前却存在着法律规定粗疏、实际监督缺位等问题。笔者认为,规范性文件备案制度应从法律规定本身入手加以完善,通过制度性的明确规定,增强备案实效,从而避免备案流于形式,形成对规范性文件的有效监督。

一、地方人大常委会对规范性文件备案制度的概况

(一) 规范性文件备案制度的法律依据。

我国《宪法》第67条第7项规定,全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;第104条规定,县级以上各级人民代表大会常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第11项规定,县级以上的地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令;第9条第9项规定,乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《各级人民代表大会常委会监督法》第29条规定,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。第30条规定,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令有权予以撤销。

(二)备案制度的性质与内容。

在学理和实践中,对备案的性质,有两种不同的观点。一种观点认为,备案是将规范性文件报送相应的有权机关,以使其知晓,并在必要时进行审查和监督。备案机关不必进行主动审查,一般在有权国家机关或公民提出备案审查建议或审查要求后,进行被动审查。另一种观点则认为,备案除进行登记、统计、存档外,同时进行审查。备案既包括主动审查,也包括被动审查。两种观点的分歧,在于备案是否必然导致审查。

第一种观点忽视了备案制度的目的。从我国规范性文件备案制度设立的目的来看,备案制度具有事后监督功能,在防止违法、不适当的规范性文件、维护法制统一上发挥着立法监督作用。如果备案不必然包括审查,这就使得备案成为一种比较虚化的权力。笔者认为,备案应当包括审查。所以,规范性文件的备案制度包括:(1)监督主体与被监督主体。监督主体是各级人大常委会,而被监督主体是地方各级人民政府。(2)备案审查方式应当包括主动审查和被动审查两种。(3)审查的内容。备案机关对规范性文件是否存在着越权、与上位法冲突、违反法定程序等进行审查。(4)审查后的处理。经人大常委会审查后,有权撤销本级政府的规范性文件。

二、地方人大常委会对规范性文件备案制度存在的问题

(一)法律规定粗疏,备案审查难以操作。

1、主动审查方式规定不明确。

各级人大常委会是否应当主动对报备的规范性文件进行审查,法律规定不明确。规范性文件备案制度,其实质在于通过各级人大常委会对规范性文件的备案审查,以最终实现立法权对行政权的监督职能。备案监督职能的实现当然有赖于人大常委会积极地、主动地履行备案审查的职责。因主动审查机制的规定不具体,加上前述对备案性质的理解不同,备案可能被认为是只单纯地对规范性文件一备了之而无须审查。这样,将导致大量的规范性文件形式上被登记在案,而未有相应地实质性地审查,使得备案监督“依法”不作为,最终流于形式。因此,为保证在被动审查未出现的情形下,报备的规范性文件也能实际地被审查监督,对人大常委会的主动审查方式应当予以明确规定其审查方式。

2、缺少公民审查建议权的回复机制。

公民的审查建议权一般是指有关国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方人民政府的规范性文件违法或不适当的,可以向备案机关书面提出对该规范性文件进行审查的建议。②然而,在备案监督的被动审查方式中,一些地方性法规③虽然赋予了公民的审查建议权,却缺乏对审查建议回复机制的规定。对公民提出的审查建议,各级人大常委会应当在什么期限内答复,审查处理结果以何种方式对公民予以答复,人大常委会在被动接受公民的审查建议后如何履行其审查职责,公民有无相应救济途径等,皆未作明文规定。如果将公民的审查建议权停留在权利字眼本身,而未有相应的制度予以保障,那么,审查建议权不过是口号式的宣示罢了。相反,只有建立相应的审查建议权的回复机制,使公民的审查建议权制度化、规范化,人大常委会的被动审查方式才会有所作为,规范性文件的备案监督目标才能得以有效实现。

3、未有健全的备案审查程序规定。

规范性文件的备案既是一种制度,也是一种程序。作为一种地方政府规范性文件的监督程序,备案审查程序应包括备案的启动程序、备案的审查程序、备案的结果处理程序、备案的公告程序。但备案制度却缺少相关的程序规定。“程序法的重要性超过实体法,法律的生命在于执行。一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序法执行,不能发生良好的效果,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱不良效果”。④为实现备案审查的监督实效,程序本身的意义超出了实体制度规定本身。

4、缺少相应法律责任的规定。

在备案监督过程中,对于报备机关不按时报备或不报备规范性文件未有相应责任确立,导致报备机关报备行为随意性较大。此外,备案机关怠于履行审查职责,不履行备案审查职责等情形,也未有相应责任规定。

(二)备案效果不佳,实际监督缺位。

1、实践流于形式,备案审查“无错可纠”。

实践中,各级人大常委会对本级地方人民政府的规范性文件备案监督权的行使极其少见。这并非地方人民政府事实上“无错可纠”,而是有错不纠。规范性文件的备案流于形式,实际监督缺位。⑤

2、实际审查能力有所欠缺。

一般而言,已生效规范性文件有无违法适当只有在实施中,随着真实而错综复杂的法律关系的具体展开才能发现,而备案机关不是真实法律关系的当事人,在没有当事人诉求的情况下,发现备案规范性文件有无违法并判断其是否合法适当,显然需要比较全面的知识结构的专业人员进行。但由于人大常委会组成人员的知识结构不尽合理,整体法律素质不高,他们往往不能有效地履行所担负的立法监督职责,难以发现规范性文件的违法或不当等问题。人大常委会组成人员实际审查能力的不足,制约着规范性文件备案监督的实效。

三、地方人大常委会对规范性文件备案制度的完善对策

法律的生命在于执行。针对以上规范性文件备案制度设计上的缺陷及实践备案监督功能的缺失,笔者认为,完善规范性文件备案制度,基本的出发点在于实现其本身对规范性文件监督这一终极目的。围绕这一宗旨,笔者提出如下具体的对策建议:

(一)明确规定主动审查方式,强化地方人大常委会的备案审查职能。

规范性文件的备案制度要真正实现其有效监督功能,首先必须明确规定主动审查方式。目前已有地方性法规对此进行了初步制度化的探索。如《安徽省人大常委会规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)第7条规定,规范性文件备案审查实行主动审查与被动审查相结合的方式。同时,《备案规定》规定了主动审查的适用范围,包括:(1)涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的;(2)涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的;(3)涉及行政许可、行政强制、行政处罚的;(4)其他认为需要进行审查的。通过明确主动审查的适用范围,再辅之以被动审查方式,实现主动与被动审查的有机结合,促进发挥备案制度的监督实效。

(二)建立公民审查建议权的回复机制,推动被动审查方式的制度化。

公民审查建议权回复机制的构建应当围绕审查建议权的要素而加以展开。公民审查建议权的要素包括:(1)权利主体。根据我国现有法律规定,公民的审查建议权主体一般为国家机关、社会团体、企事业组织、公民。(2)权利对象和权利内容。权利对象即接受审查建议的机关,权利内容涉及到对违法、不适当的规范性文件提出修改或撤销的建议。(3)权利形式。为规范公民的审查建议权,应采用书面形式。(4)权利效果。公民提出审查建议后,一般由地方人大常委会的工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查,提出意见。相应地,公民审查建议权的回复机制应包括如下内容:首先,公民认为地方人民政府的规范性文件存在问题时,向备案机关提出审查建议请求并说明理由。接受建议的备案机关必须予以受理,不得拒绝。经初步审查,备案机关认为审查建议理由不充分或不成立而认为不得予以启动审查程序的,应当书面说明理由并告知公民。其次,备案机关决定进行审查的,可以要求专门委员会对规范性文件进行审查,必要时可以委托相关的专家、学者参加审查。备案机关还可以责成制定规范性文件的地方人民政府对该建议进行研究,作出相应处理。再次,对规范性文件审查的处理结束后,备案机关应在法定期限内将处理结果书面告知建议人。最后,公民认为备案机关未依法启动审查程序的,或者对审查处理结果不服的,可以向上一级人大常委会提出复审的救济请求。

(三)建立健全备案审查程序,强化备案审查责任。

“程序问题虽然是个形式问题,但它却直接体现和影响内容,是内容得以顺利实现的保证”。⑥要进行有效的规范性文件的备案监督,必须设立一定的备案审查程序。为保证备案审查得以顺利开展,规范性文件的备案审查程序至少应包括如下环节:(1)备案文件的报送和接收;(2)审查程序的启动;(3)审查意见的形成;(4)审查结果的公布。

此外,还需要强化备案审查的责任。具体而言,一方面,需要明确制定机关不报备、拖延报备或对备案机关的处理意见拒不执行或拖延执行的法律责任。另一方面,如果备案机关对规范性文件不备案审查或拖延备案审查的,由上一级人大常委会责令其限期改正;拒不改正的,应给予备案机关直接主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

(四)完善地方人大常委会的自身建设,保障备案监督能力。

为提高地方人大常委会的备案审查能力,一方面,要求进入人大常委会工作的人员应具备法律专业本科以上学历,具有司法考试资格,有一定的法律执业经验的法学专才;另一方面,加强对现有工作人员的法律培训,提高国家权力机关的整体法律素质。

本文是安徽省政府委托程雁雷教授主持的课题“地方政府立法权研究”的阶段性成果。

(作者:安徽大学法学院讲师,中国政法大学2008级行政法学博士生)

注释:

①本文所称“规范性文件”,均指地方各级人民政府根据法律、法规和其他上位法的规定,在其法定权限内制定的,规范行政管理事务、公开发布并反复适用的,具有普遍约束力的文件。此处的规范性文件,不包括地方政府规章。

②为行文方便,以下简称公民的审查建议权。

③如《安徽省人大常委会规范性文件备案规定》第9条、《浙江省人大常委会规范性文件备案规定》第11条、《江苏省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》第8条等。

④王名扬.美国行政法.第41页.中国法制出版社,1995.

⑤课题组在对合肥、淮南、马鞍山等地的调研数据显示,地方人大常委会对行政规范性文件进行监督发现问题的几近为零。

⑥范沁芳、宋超.时代的强音:依法行政.法律科学.1997(2).