国企公司治理：中国式难题

秦永法

在党中央、国务院关于深化国有企业改革、建立健全公司治理结构精神的指引下，国有企业改革不断深化，董事会制度作为建立完善的公司治理结构的核心内容，在实践中进行了积极探索，取得了显著成效，公司治理机制已基本形成。尤其是国资委成立后在中央企业推进董事会试点，拓展了仅在上市公司和其他多元投资主体企业建立董事会制度、完善公司治理结构的内容和实践。

国企公司治理的中国特色

从公司治理结构建立情况看，目前国有企业大致可分为三种法律形态：第一类是按照《中华人民共和国公司法》注册的公司制企业，包括国有独资公司、有限责任公司和股份有限公司。这些企业依照该法建立了公司治理结构，但是除上市公司外，大多数企业的决策权和执行权没有分开，内部缺乏有效的制衡，公司治理依然存在着结构性、程序性等方面的问题。如实践中出现的管理层向下“寻租”、控股股东对子公司过度控制以及大股东侵犯公众股东利益等，大都是由于这种因素所带来的问题。第二类是按照《全民所有制工业企业法》注册的全民所有制国有企业。中央企业中的母公司绝大多数是这类企业。由于该法出台于我们国家有计划的商品经济时代，许多内容已经不适应目前的现状和企业发展的要求，如在决策上实行厂长经理负责制，政府机构、出资人、企业经营管理者以及其他利益相关者的权责不清晰，缺乏制衡等。由于这类企业建立公司治理结构的法律基础不存在，所以，在管理体制上采取由出资人代表直接任命企业负责人，由出资人负责企业管理人员的业绩考核和薪酬、重大事项的审批等。第三类是按照其他法律法规登记的企业，如中外合资经营企业、中外合作经营企业等。这类企业一般都是规模比较小，中央企业中一般处于第三层级及以下企业。

从已建立公司治理结构的企业其公司治理模式上看，由于国情、文化、传统的不同，受托责任体系和诉讼体系的健全和完善程度不同，经过多年的探索，我国已经形成了不同于英美和欧洲国家的混合治理模式。在我国的公司治理结构中，既有股东会，也有董事会、监事会、经理层。董事会成员、监事会成员都由股东（大）会选举产生，且董事会成员与监事会成员不得相互兼职；我国国有企业有“经营班子”或“经理层”的称谓，一般不设专门执行性组织机构，而是由总经理办公会决定较重大的事项。欧美大公司则普遍成立执行委员会，一般由CEO兼任执行委员会主席。

从公司治理结构相关方权力配置上看，首先，我国国有企业监事会仅履行监督董事、高级管理人员履职和检查公司的财务等职权，不履行选举高管人员、否决企业重大决策等职权。其次，董事会的职权方面，我国的公司法直接规定了10项职权，并规定公司章程可以规定其他职权。而美国、欧洲许多国家的公司法则规定，除法律和公司章程另有规定外，公司的一切权力都由董事会行使或者由董事会授权行使；公司的一切业务活动和事务，都应在董事会指示下进行。再次，我国公司法规定，董事长、执行董事或者总经理为约定法定代表人。而绝大多数国家则规定，经董事会授权，任何一名董事都可以对外代表公司。例如日本、韩国等规定，董事会中有一名“代表董事”。此外，关于董事的提名，在欧美、新加坡等国家，董事是由董事会下设的提名委员会提名，股东若有好的人选，也要提名委员会进行比较、挑选，这是必经程序。我国则是股东直接提出人选，在股东（大）会上表决产生。

同时，我国的公司治理增加了许多中国特色因素:按照法律和有关规定，国有企业党组织参与重大决策，在权力配置以及组织结构上都需要充分发挥党组织的政治核心作用，而国外没有相关问题。公司治理中，董事、经理、党组织成员、职工代表等方面的任职配置，股东、董事、经理这些重要的博弈参与者之间的权力配置，都属于公司治理中的灵魂，也是中国特色公司治理的优势，各方面有机地结合，可以形成优于西方国家的、具有中国特色的国有企业公司治理模式。

国企公司治理的问题与挑战

国有企业公司治理结构的问题，比较突出的有以下几个方面：

一是董事长与总经理一人兼，且董事会与经理层人员高度重合。董事是股东的受托人，董事与股东之间是信任托管关系。董事会的功能即其存在的必要性，除了在股东会闭会期间行使最高决策职能外，就是对执行层的制约，以保障股东的合法权益。然而，董事会与经理层“一套人马”，使得股东对董事的信任托管关系、决策层对执行层的制约不复存在，董事会的效能大打折扣。而且，在企业内部外部控制力量与“内部人控制”力量相比“失衡”、监管不到位的状态下，容易造成企业在投资、分配、利润的使用等重大决策上，有意或无意忽视甚至损害出资人的利益，过分追求内部自身利益的最大化，有时甚至是少数人利益的最大化，而不是股东利益和公司利益的最大化。

二是在监事会成员均为企业内部在职人员（如纪委书记、工会主席等）的情况下，由于其在党政职务上受董事会成员（董事长、总经理、党委书记）的领导，所以监事会对董事会和经理层的监督基本没有什么效果。再加上董事会与经理层人员高度重合等因素，这类企业的所有者权益基本上丧失了制度上的保障，而国有权益和企业持续健康地发展，主要依靠企业领导人员的思想政治觉悟和个人素质、能力来维护。

三是国有资产出资人职责没有完全到位。这种情况在2003年国资委成立前非常普遍：没有考核指标，没有人对经营者提出要求，所以也不可能真正建立激励和约束机制。2003年国务院机构改革把国资委定位为国有股权的所有者代表，履行出资人的职能，应当说初步落实了国有资产保值增值的责任。但是国资委代表国家履行出资人职能要做到科学化、个性化、规范化，还需要通过企业建立规范的治理结构，解决企业内部出资人缺位的问题。

四是缺乏公司治理的理念和文化传统基础。公司治理与一个国家的政治、经济、历史、文化等有着密切的关系。我们国家公司制企业发展的历程较短，人们习惯于计划经济体制下的管理模式，传统的路径依赖使很多人认为公司治理是外界强加给他的东西，带着怀疑的眼光去看待，以至于不接受、不认可。从文化和历史传统看，长期以来，我们国家形成的是“一把手”文化， “一把手”负责制的概念在我国有广泛的认同感。在经理人员的管理上，我国一直是采取政府任免的方式，将企业经营管理者当作政府官员来管理。尽管20世纪90年代国务院有关部门曾发文件取消企业经营管理者的行政级别，但事实依然存在“部级”、“局级”企业的认识，分权制衡的公司治理理念并没有获得认同。

五是要素市场发育不健全。在经济发达国家，有成熟的经理人才和董事人才市场、较完善的价值评估机制，可以实现人才的合理流动。而我国目前真正意义上的职业经理人阶层和董事人才阶层以及相关市场尚未有效形成，以至于缺乏董事的市场选聘和价值评估机制；资本市场等方面对公司治理的影响还要进一步完善；而且，这些要素的培育和发展都需要一个过程。