农村小产权房:情理与法理的冲突

张平平

我国的小产权房一直是人们关注的焦点。反对者有之,支持者也大有人在。对于不受法律保护的小产权房,虽然众多的购房者对其表示了许多的担忧和不满,但是它也承载了许多无房而想要购房人的梦想。因此尽管小产权房存在着“先天”的不足,但它在我国的房地产市场上却有着重要的一席之地。对于城市中低收入人群来讲,它是在经济适用房、廉租房、两限房之外最好也是最无奈的选择。近年来,由于城市的高房价已经远远高于普通工薪阶层所能承受的程度,使得以往不被大众所重视的小产权房进入了房地产市场。

一、小产权房的发展现状

小产权房是相对于大产权房而提出的一个新概念。大产权房是指拥有政府房管部门颁发的国有土地使用权证、房屋所有权证,可以在市场上自由流通的正规商品房。而小产权房则是指在农村集体土地上,由享有该土地所有权的乡(镇)政府或村委会单独开发或与房地产开发企业联合开发、没有缴纳土地出让金、没有经过城市规划部门批准、没有所有权和使用权证的非正规商品房。一些小产权房由乡(镇)政府或村委会制作房屋权属证书,这种房屋权属证书未经房管部门盖章,仅凭乡(镇)政府或村委会的盖章以证明其权属,被称之为“乡产权房”。

小产权房的历史由来已久。没有多少人能准确说出小产权房的兴起时间。它最初起源于民间,即农民将自家宅基地上所建的房屋出售给他人,其前身是一些村民将自建房屋出租或少量出售,以此来维持生计。但是随着经济的发展,实际情况却慢慢地发生了微妙的变化。以北京为例,早在1994年,北京郊区的香堂村就已经开始出售200平方米的村建别墅,售价仅为5万元一套。应当说从这时起,村民部分自建房的性质开始改变,村集体在土地增值开发上的自利意识已经开始萌发。但当时并未形成大规模的气候。从2003年起,很多人把购买“小产权房”作为第一居所使用,这一情势迅速在全国大中城市蔓延。目前全国“小产权房”的开发规模到底有多大,还没有一个准确的统计数据。据不完全统计,全国范围内小产权房达到全国村镇房屋开发面积的30%,其中村镇住宅约50多亿平方米。除北京之外,天津、深圳、武汉、济南、西安等各大城市的“小产权房”也屡见不鲜。目前估计北京已超过1000万平方米,占整个市场的18%左右,西安估计已达25%至30%。而我国沿海城市深圳,预计已超过40%。据中大恒基2007年春节后出具的一份统计报告显示,目前北京400余个在售楼盘中,小产权楼盘约占市场总量的18%。

由于小产权房没有经过正规途径和程序而上市销售,政府对小产权房的态度一直是明确和强硬的。2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地,同年,国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》进一步明确上述规定,并提出严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年6月18日,作为国家房地产行政主管部门,建设部正式发布风险提示:“小产权房屋无法办理权属证明,不受法律保护”。2007年12月,国务院办公厅印发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”,农民集体所有建设用地不得用于商品住宅开发。可以说,由于小产权房交易及使用的风险和政府对小产权房的规制,一度使小产权房的销售有所下降。而2009年5月21日深圳市四届人大常委会第二十八次会议表决通过的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》却又掀起了新一轮的小产权购销热。《决定》中的第六条:“经普查记录的违法建筑,除未申报的外,符合确认产权条件的,适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益,在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后,按规定办理初始登记,依法核发房地产证书。”此举被外界理解为深圳的小产权房可能拿到全国首个“准生证”。虽然国土资源部及其他相关部门随后称:“深圳小产权房转正说法属媒体误解,深圳是处理国有土地上的违法建筑,而不是小产权房,小产权房问题政府必须坚决制止,妥善处理。”但深圳的做法却给了许多已购小产权房的人一剂强心针,也给处于观望心态的人以购买的信心。目前仅仅在深圳市沙井镇,在建的统建楼盘(即小产权房)就在50个以上,住房超过5万套以上。

对于购买小产权房的业主来说,风险是显而易见的。首先,虽然小产权房已经具备了普通商品房的使用性质,但它并不具备普通商品房的法律性质,不是商品房。因此,法律法规对商品房的相关规定和保护制度对小产权房是无效的,人民法院也不能以适用商品房买卖的法律规定及司法解释来处理涉及小产权房的案件,购房人的权益很难得到维护。从司法界已有的案例来看,如果购房人明知所购房屋是小产权房仍然购买的,由于己方有过错,一般人民法院就不会支持其要求赔偿损失的请求。其次,由于小产权房属于违法违规建筑,如果相关部门整顿小产权房的建设项目,就可能会导致部分项目停建甚至被强迫拆除。其结果只能是购房人找开发商索要购房款,届时购房人就可能面临既无法取得房屋,又不能及时索回房款的尴尬境地。第三,小产权房一般只有集体土地使用权证,而无房屋所有权证。遇到国家征用,按规定也只补偿给土地所有权人即村集体和村民,而购房人是不能得到补偿的。此外,这些小产权房由于无法获得产权登记或过户登记,购买人不能成为房子的法律意义上的所有权人,因此也无法再行转让,房屋不能进入市场进行流通交易,没有增值保值的作用,无法随着市场的发展和周围房地产的发展而得到应有的提升。

二、促使小产权房存在与发展的社会因素

就现实来讲,小产权房拥有广阔的市场是有其历史原因的。一方面,对于买房者来说,价格低廉是其最大的优势。上海房地产研究机构佑威房地产研究中心发布的数据显示:2009年6月22日~28日上海市商品房成交均价为16224元/平方米,环比前周上涨8%;在经过持续3周的价格上涨之后,2009年6月22日~28日的商品住宅的成交均价创下去年7月份以来的53周新高,已超过去年上半年14026元/平方米的水平。另据美联物业市场研究部数据统计,2009年9月深圳市二手住宅均价为15052元/平方米,一手住宅均价为16506元/平方米,而二线城市的郑州2008年2月份,商品住宅销售均价为4355元/平方米,今年6月份已经上涨到5028元/平方米。

按照国际通用的购买力标准,许多国家一般家庭3～6年的收入就能购买一套住房,但在中国,根据国家统计局2008年底公布的全国城镇职工的平均工资水平显示:北京人均月工资4407元,上海人均月工资4333.78元,广东人均月工资2564元,河南人均月工资1609元。基本上是三四个月的工资才能买起一个平方,高额的房价逼迫广大工薪阶层不得不趋向城市近郊,购置房价相对低廉的小产权房,统计显示,小产权房集中的通州、顺义、怀柔、密云等北京远郊区,房价多在每平方米2500元至4000元之间,仅为四环内商品房价格的25%至30%,巨大的差价、相同的居住功能,也开始诱惑更多的市民尝试价格更为便宜的小产权房。小产权房的低价导致了市场上大量需求。根据焦点房产网的一份深圳小产权房调查:目前为止,93%的受调查者在低价与风险之间仍然选择低价,而在搜房网络调查中的94.66%的人认为小产权房热销的主要原因是价格便宜。

另一方面,小产权房所蕴含的巨额利润的也推动了许多乡村集体和开发商对小产权房建设的投资。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和国务院发布的《城市房地产开发经营管理条例》的规定,集体所有的土地需要经过国家征收、变成国有土地之后,才能从事房地产开发,挂牌转让。而国家征收农村土地时给予农民的补助只有土地补偿费(为该耕地被征用前三年平均产值的6倍至10倍)、青苗与地上附着物补偿费、征地安置费(每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均每亩产值的4倍至6倍),在有特殊情况时,经省、自治区、直辖市人民政府的批准所增加的安置补偿费和土地补偿费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。这样,每一亩因征用土地所补偿给农民的费用大致在5万元到20万元。而同样的一块土地经过政府的挂牌交易后,却能达到几十万元到几百万元不等,甚至有些地段的价格可以达到上千万元。相对于国家的补偿,建设小产权房并出售,可以使农民集体得到几倍、几十倍的征地补偿费,巨大的经济价格差价,使村镇组织对开发房地产建设小产权房十分积极。

三、小产权房存在合理性的争议

对于小产权房的存在,目前有两种声音。一种是以政府为代表的反对派,认为小产权房是违法违章建筑,应该予以严格禁止。他们的理由主要包括:1.小产权房挑战了法律权威,损害了国家法律法规的威信和尊严;另外,小产权房没有经过正规的开发途径和交易程序,在开发过程中省略了应该缴纳给国家的土地出让金和各种税费,造成国家资源的流失。同时小产权房在开发过程中,没有经过城市规划部门的审批,不利于城市的整体规划发展,也不利于城市的长期发展。2.巨额利润的刺激势必会使得更多的乡镇集体组织投入小产权房的开发,一些乡村集体组织尝到了甜头后,纷纷以旧村改造、新农村建设为幌子,将腾出的大量土地用作房地产开发,甚至不惜侵占农田、耕地。小产权房的大量开发必然会影响到耕地的保有量,使确保18亿亩耕地目标难以实现,直接威胁到国家粮食安全,进而影响到社会的稳定与人类自身的长期发展。3.大量在建的小产权房对现有的房地产市场造成了冲击,不利于房地产市场健康有序稳定的发展。同时还有一些学者认为,小产权房的快速发展,会造成一大批农民失去自己的土地而大量涌入城市,加剧城市工人下岗,增加城市的就业压力,不利于经济的发展和社会的稳定。

与此相对的则是以社会学者和部分法学者为代表的支持者。一些法学者认为,现行的禁止农民充分行使集体土地所有权的法律和政策,有悖于公平和法制的原则,农村建设用地和宅基地管理的法律规定已经滞后于城市化发展的需要。只有在城市国有土地上建造的商品房才能进入市场流转的规定,是小产权房产生的直接原因。制度本身已出现问题,应当以此为契机进行集体土地产权制度改革。因此,他们认为,小产权房应合法化,应将其纳入法制轨道。部分学者认为小产权房产生了巨大的社会效益。因为小产权房土地的来源渠道打破了政府对土地一级市场的垄断,降低了因垄断土地供给、限量供应而形成的垄断地价的虚高,减少了政府行政审批权力的寻租,使地价房价大幅回落,为市民提供了能买得起的商品房。同时,小产权房只能自用,交易受到限制,自然而然地抑制了投资房的需求。此外,农民集体得到了几倍、几十倍于征地补偿费的土地开发收益,增加了收入。小产权房合法化的另一个结果,就是使农民能够充分地享受到土地商品化带来的收益,提高农民的收入。小产权房的交易,客观上必然导致城镇居民的资金流向农村。这部分资金对于促进农业发展、增加农民收入,以及帮助农民进城都将起到积极的作用。此外,也有部分人士认为,小产权房的出现及其低廉的价位,为城镇中低收入家庭的居民购房提供了合适的房源。目前,国家的经济适用房、廉租房、两限房的建设数量不能满足城镇居民的需要,而商品房的高房价又使他们望而却步。小产权房的出现,使得这一群体的住房问题得到解决,从而为城市的人居环境和整体发展、以及社会尖锐问题的解决和社会的稳定做出了贡献。

四、对解决小产权房的路径探索

从现行法律角度看,小产权房是违法的。它不但违背了城乡土地规划利用的总体布局,而且也违反了关于农村用地转为城市建设用地的法律程序。无论房地产管理法还是土地管理法,小产权房的存在没有合法的法律依据。但小产权房现存规模的庞大,也使得政府部门在采取措施时显得瞻前顾后,步履维艰。而政府部分相关职能部门的软弱、失职和缺位,又在一定程度上向公众传达错误暗示,使他们误以为法不责众。而一些开发商和购房者也抓住了政府的这种心理,认为由于法不责众,最终还得把小产权房转正。近期深圳市的举措更加深了人们对于小产权房转正的心理期望。正是基于这种心理,小产权房的销售也越来越有恃无恐。久而久之,小产权房异化成为一种游走于法律灰色地带的准合法行为,且愈建愈多,市场愈来愈大,使一个本不太棘手的问题,变得日益敏感、复杂。对于小产权房,究竟是废止还是发展,这直接关系到我国法律的发展进步和社会的稳定。对此,有专家认为,与整个房地产市场发展比较,小产权房并非主流,更非解决大多数普通居民住房的有效出路;相对于守住18亿亩耕地红线的全局利益来说,只能算是少数人的局部利益。更为主要的是,小产权房本来就是一种不合法产物,更没有理由继续游走在政策和法律之外。地方政府应尽早表明态度,并拿出有效的解决办法。事实上,无论从哪一个角度看,小产权房问题都应当应尽快解决。基于历史和现实等因素考虑,目前处理小产权房问题,的确比较棘手,难度较大,但这不是我们回避问题的借口。小产权房的存在,本身就是一大隐患。置之不理,问题和矛盾非但不会自动消失,相反会随着市面上小产权房的不断增加而继续积累,变得更为尖锐、复杂,解决的难度和成本还会进一步增加。

在处理方式上,应本着慎重的原则,尊重历史,兼顾合法、合理与公平,有计划、分步骤地逐步加以解决,逐步使小产权房制度化、法律化。当前,笔者认为解决小产权房问题的措施主要有以下几种:

第一,改变我国现在的土地管理法和房地产管理法中关于集体土地使用权的限制性规定,使集体土地能够与国有土地一起进入土地市场进行交易,改变我国的二元土地制度。2009年3月国土资源部出台的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》强调,加快农村土地确权登记,规范集体建设用地流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。通过这些政策,可以看出国家正在一步一步地开放农村土地市场,正在朝打破“二元土地制度”的方向努力。按照所有权来说,所有权享有四方面的权能:一是占有、二是使用、三是收益、四是处分。可以说,现在城市共有土地的权能得到了充分发挥,但是对于农村集体土地所有权来说四项权能没有得到充分享用,放开集体所有土地的权限,有利于集体所有土地的权能的实现。同时,集体所有制土地和国家所有土地一起进入土地交易市场,也有利于增加乡镇集体组织的经济增长,提高农民的收入水平。

集体所有制土地进入土地交易市场后,不仅法律法规要相应的有所变化,同时也要做好城市规划、市政各项配套设施的完善工作。在集体所有制土地挂牌交易后,应将其纳入城市规划管理体系。只有统一规划、统一管理,才能保持城市的整体规划格局,保证城市的健康、和谐、有序的发展。

第二,对于目前已有的在建小产权房和已投入使用的小产权房,应分别情况予以处置。对违法侵占耕地、甚至是侵占基本农田的,应依法予以严肃查处,坚决拆除,恢复农田原貌。对于已经投入使用的小产权房,政府可以考虑进行整体拆迁,其中所需的费用差价和购房者的损失,由集体土地所有者即集体组织和开发商负责连带赔偿。而对于那些没有侵占基本农田建设和耕地的小产权房,主体已经完工的在建楼盘,由集体经济组织或者开发商,应向国家补足土地出让金和各种税费,使之具备合法的进入市场的主体资格。对已经投入使用的小产权房,因为其省略了现行法律规定的国家征收和土地出让金两项程序,需要购房者补交土地出让金,具体的数额以土地国有化征收后的评估金额和同等地段商品房平均出让金比例来确定,并使购房者的土地使用权和房屋产权得到法律的承认和保护。小产权房的购房者或建房者,在向有关部门补缴建房过程中的土地使用权出让金、市政设施配套费等税费后,也可以获得房屋的完整产权,补发产权证,将其纳入现行法律框架之内,使之合法化。而对于尚未开工建设或者尚未形成规模的小产权房,则应该予以拆除,还土地以本来面貌。

第三,加强小产权房开发的监管力度。我国土地管理法要求把各类用地定量、定位落实到具体的地段,并确定每类用途的土地的具体要求和限制条件,为土地用途管制提供直接依据。在小产权房的开发上,一方面,要在尊重市场经济规律的前提下,有步骤、有计划地发展农村产权房,解决农业人口在住宅方面的需求;另一方面,对小产权房的开发实行最严格的监管,制止以各种名义的圈地、以租代征等形式擅自将农用地开发为小产权房的违法行为。

(作者单位:郑州大学法学院)