加快推进乡镇服务型政府建设探析

安业儒

摘要:建设服务型政府是中国特色社会主义理论体系在政府管理领域的具体体现,是实现县域经济又好又快发展的客观需要。乡镇政府该如何建设服务型政府,找准职能转变途径,解决职能泛化、管理滞后、财力薄弱、队伍建设问题是关键;以体制机制创新促进职能转变,以职能转变推进服务型政府建设,不断增强社会管理和公共服务能力是根本。

关键词:乡镇政府;职能转变;建设服务型政府;机制;观念;措施

中图分类号:D601文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)32—0004—04

建设服务型政府,是中国特色社会主义理论在政府管理领域的具体体现,是贯彻落实党的十七大精神,学习实践科学发展观,实现县域经济又好又快发展的客观需要。乡镇政府作为国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带,其职能发挥优劣,不仅关系到农村经济与社会的持续发展,而且关系到农村能否实现社会和谐稳定。当前新农村建设的形势和任务,迫切需要乡镇政府实现职能转变,加快推进服务型政府建设步伐。为此,笔者深入甘州区新墩、党寨等乡镇就转变乡镇政府职能、建设服务型政府进行了专题调研。

一、转变乡镇职能建设服务型政府的实践及成效

乡镇政府该如何建设服务型政府,找准促进职能转变的途径是关键。自2002年全国县乡机构改革以来,甘州区主动适应农村经济社会发展的需要,创新思维,积极探索转变乡镇职能的有效途径;以建设乡镇服务型政府为目标,强化措施,不断增强社会管理和公共服务职能,着力促进农业发展、农民增收、农村繁荣稳定,取得了初步成效。

1.从认真落实强农惠农政策入手,党群干群关系显著改善。贯彻落实连续六个中央1号文件精神,积极推行农村税费改革,农业税从减至免,并向广大农民群众发放粮食直补、农机具补贴、能繁母猪补贴、奶牛补贴等各类补助资金,农民生产积极性空前高涨。全面落实农村最低生活保障制度和农村中小学“两免一补”政策,全覆盖推行了农村新型合作医疗制度,农村社会保障能力不断增强。积极争取项目资金,加大农村水利、交通、电力等基础设施建设力度,农村生产生活条件不断改善,农村政策取向实现了从“取”到“予”的历史性转变,广大农民得到了前所未有的实惠,党群、干群关系大为改善,为乡镇政府转变职能打下了良好的群众基础。

2.从深化农村综合改革“迈”步,“减人减事减支”成效明显。甘州区积极推行合乡并镇工作,乡镇总数由22个减少到18个,调整优化乡村布局,提高了社会管理的效率和水平。在成功试点的基础上,全面推行“乡财区管乡用”改革,并将农村中小学教师和乡镇干部工资纳入区级财政统一发放,规范了乡镇财政收支行为,缓解了乡镇财政困难,提高了乡镇财政的保障能力。严格落实中央、省、市关于“乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增”的政策,各乡镇编制及人员得到了有效控制。据统计,2007年底,甘州区18个乡镇共有编制1238人,实有行政及事业单位工作人员922人。2008年底,乡镇共有编制1209人,实有行政及事业单位工作人员926人。深入实施“双培双带工程”和“先锋工程”,不断加强以农村党组织为核心的基层组织建设,提倡“两委”干部交叉任职,推行“两委抓三会”的工作模式和村社财务乡镇代管工作,精简了村社干部,规范了农村财务管理。农村综合改革的深入推进,有效巩固和发展了农村税费改革成果,为切实转变乡镇政府职能提供了体制机制保障。

3.从整合优化资源着手,逐步建立了为民服务新体系。该区新墩镇于2005年率先推行选派干部到村任职工作,并实行镇村干部一体化管理,既促进了政府职能转变,又有效地加强了村级组织建设。2008年以来,各乡镇借鉴党寨镇的经验,整合乡镇站所资源,成立了乡镇便民服务中心,并设立了村级便民服务代办点,开展“一单式”办结、“一站式”服务,构建了上下联动、服务群众的工作网络。同时,各乡镇围绕特色优势产业积极培育各类专业合作经济组织,开展产前、产中、产后服务,增强了广大农民自我管理、相互服务的能力,为建设乡镇服务型政府奠定了基础平台。

4.以健全完善制度为基础,有效增强了广大干部的服务发展意识。随着农业税的免征和乡镇工作重心的转移,广大乡镇领导及干部求新、求变、求发展的思想日益强烈,为民、利民、帮民富的意识不断增强。同时,甘州区建立了“三位一体”的考核机制,各乡镇也结合实际,不断健全完善目标责任机制、监督考评机制、奖惩激励机制,有效调动和激发了乡镇及广大干部工作的积极性,为乡镇服务型政府建设提供了制度保障。

二、乡镇切实转变职能建设服务型政府存在的困难和问题

政府职能是随着社会发展形势和所承担任务的变化而变化的。服务型政府,突出的是“服务”二字,必须以有效、便捷的服务,努力使人民满意,才会受人民群众欢迎。甘州区在转变乡镇职能方面进行了有益的探索,但在实际运行过程中还存在一定的问题,与新形势社会主义新农村建设、和谐社会发展、全面小康实现的要求相比还有一定差距。

(一)乡镇政府职能泛化,与市场经济要求不相适应

按照建立社会主义市场经济的要求,乡镇政府必然要从“无限责任政府”向“有限责任政府”过渡,对其履行的职责进行合理的界定。据党寨镇在乡镇机构改革中梳理统计,乡镇所承担的职能有68项之多。乡镇职能泛化,管理的事情越来越多,政治、经济、文化、社会事业无所不包,招商引资、财政税收、计划生育、纠纷调处等无所不干。由于职能界定不清,事务繁杂,往往在行使职能过程中出现越位、错位、缺位的现象。分析其原因,客观方面:随着经济社会的发展,乡镇政府从事社会管理的职能要加强,提供公共服务的范围要扩大,这就相应增加了乡镇职能。主观方面:一是村级职能发挥不充分,《村民委员会组织法》赋予村民委员会自我教育、自我管理、自我服务的职能,由于村级组织作用发挥不够而不能完全履行,乡镇政府仍需要投入大量人力、物力、财力进行村级事务管理;二是社会中介组织发育不完善,部分需要市场承担的职能无法得到有效转移,乡镇政府在经济发展中仍然充当主导角色;三是上级部门履行职能不规范,个别职能部门将本应由自身承担的工作责任强加于乡镇政府,权责失调。同时,针对乡镇的各种检查、考核等活动频繁,各种材料、报表繁多,使乡镇疲于应付。

(二)乡镇管理体制滞后,与农村改革发展需要不相适应

现行乡镇的机构设置和管理体制,与市场经济条件下建设务实、精干、高效、服务的乡镇机关要求很不适应。一是内部机构设置不合理。长期以来,乡镇建制遵循与上级“对口”的模式,在2002年县乡机构改革过程中,对乡镇党政机构和事业单位设置进行了规范,大部分乡镇内设机构均在12个以上,部分乡镇虽然后来进行了机构调整,但机构庞杂的通病仍然没有消除。这种设置方式,严重分散了干部资源,影响了办事效率。同时,由于改革不到位,事业单位仍以准行政组织的身份出现,使乡镇工作很难按照市场经济规律为群众提供服务。二是条块分割严重。近年来,乡镇部分机构如土管所、卫生院、中心学校等分别上划,与公安派出所、水管所一样,均成为区属职能部门的派出机构。这些机构在行政上虽明确是双重领导,以块为主,但其人、财、物及业务管理权则在上级部门,管人与管事脱节、事权与财权脱节,乡镇的管理权限无法落实。

(三)乡镇财力薄弱,与农村强烈的公共服务需求不相适应

农业税取消后,虽然上级财政通过转移支付和专项补助的形式弥补资金缺口,但目前乡镇财政仍处于保吃饭、保运转的境地。因财力薄弱,导致乡镇在提供公共服务、开展社会管理、发展社会事业方面力不从心。一是公共服务难以有效开展。由于受资金制约,乡镇在开展劳务培训、信息咨询、科技服务等公共服务时往往感到心有余而力不足。特别是在制定优惠政策、扶持产业发展方面常常处于两难境地,“穷财政”难以支撑“大服务”。同时,由于经费短缺,也难以调动村级组织及广大干部开展服务的积极性。二是发展公益事业受到限制。目前,发展农村文化、卫生、体育等社会事业,开展交通、水利、电力等基础设施建设,主要通过争取项目资金进行。但在项目建设过程中,往往需要基层政府投入部分配套资金,导致乡镇财政收支矛盾不断加剧。三是乡村债务难以化解。长期以来,由于体制不顺等多种原因使乡村两级不同程度地积累了一定的债务。据调查,债务成因主要为举办企业、发展农业、公益事业投资和机构运转,其中公益事业投资占债务总额的一半以上。沉重的乡村债务已成为制约乡镇职能转变的一大制约因素,使得政府服务不到位,服务则举债。

(四)乡镇干部队伍现状,与农村工作实际要求不相适应

由于多方面的原因,致使乡镇干部在思想、能力、素质等方面与建设服务型政府的要求存在一定的差距。客观方面,乡镇干部长年在农村工作,面临子女教育、老人赡养、夫妻分居等一系列困难,加之部分工资待遇难以落实,工作难,生活苦,待遇低,影响了乡镇干部的工作积极性。自推行“凡进必考”制度以来,一部分年青优秀乡镇干部被选调至机关工作,而乡镇补充人员有限,使得乡镇干部年龄结构、知识结构不太合理,年青干部少,专业技术人员少。同时,由于部分乡镇没有健全干部评价激励机制或是激励机制落实不到位,制约了干部能动性和创造力的发挥。主观方面,一是观念转变不到位。个别干部对新形势下乡镇服务职能认识不清,重视不够,传统守旧思想根深蒂固,为民服务意识和责任意识淡薄。二是素质能力较低。个别干部对国家大政方针的了解不深不透,对新技术、新知识知之甚少,对市场变化反映不灵敏,解决农民市场信息不灵、产品销路不畅、产业结构调整不力、科技推广不快的方法和能力欠缺。三是工作方式陈旧。受传统工作方式的影响,个别干部仍习惯于用行政命令的方式推行工作,缺乏依法行政和服务群众的意识和能力。个别干部组织动员群众的能力差,在复杂问题和突发事情面前常常显得束手无策。

三、加快建设乡镇服务型政府的措施

党的十七大提出了“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求,十七届二中全会明确了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标,十七届三中全会又提出建设城乡经济社会发展一体化制度的战略安排,并将转变政府职能为重点的乡镇机构改革作为新时期推进农村改革发展的重大措施来部署。这就要求我们必须充分认识加大力度转变乡镇职能、加快步伐建设服务型政府的重大现实意义,切实增强转变职能强化服务的责任感和紧迫感,结合实际,解放思想,大胆探索,勇于实践,以体制机制创新来促进职能转变,以职能转变推进服务型政府建设步伐。

(一)合理界定乡镇职能

要解决乡镇在具体工作中越位、错位、缺位的问题,必须对乡镇职能进行准确定位。2006年,温家宝总理在《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》一文中指出,乡镇政府要重点强化三个方面的职能:一是为农村经济发展创造环境,包括稳定农村基本经营制度,维护农民的市场主体地位和权益,加强对农村市场的监管,组织农村基础设施建设,完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务,加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件,加强社会管理中的薄弱环节,开展农村扶贫和社会救助,化解农村社会矛盾,保持农村社会稳定,推动农村民主政治建设和村民自治,提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时,要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。温家宝总理的讲话,对乡镇职能转变给予了准确定位,同时,也指明了乡镇“减负”、“瘦身”的途径和办法。因此,乡镇要在不断强化社会管理、公共服务职能和为农村经济社会发展创造良好环境的同时,一要加强以村级党组织为核心的基层组织建设,健全以村级组织工作制度、民主政治制度、经济和社会管理制度等为主的农村制度体系,不断强化村民组织自治功能,增强村级组织自我教育、自我管理、自我服务的能力,使乡镇从繁杂的村级事务中解脱出来。二要积极培育和发展新型社会组织。要大力发展农民专业合作经济组织为重点的行业协会、中介服务等社会组织,大力培育和发展龙头企业、农产品流通组织等市场主体,通过社会组织和市场主体来完善社会化、市场化的服务体系,延伸服务环节,拓宽服务领域,承接目前乡镇所承担的部分职能。三要规范上级职能部门的行为。各职能部门不得将自己应承担的职能强加于乡镇,以此减轻乡镇负担,即使有任务需要乡镇完成,也应匹配一定的经费。要进一步规范针对乡镇各种检查考核活动,尽量减少对乡镇正常工作的干扰。

(二)积极调整乡镇机构设置

党的十七大关于“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革思路,和十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调优先将农业大县纳入改革范围。这些极其重要的指导思想,既为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间,更为加快转变乡镇职能指明了方向提供了借鉴。一是完善便民服务体系。乡镇要将开展便民、利民服务作为打造服务型政府建设的平台常抓不懈,在创建便民服务中心和村级便民服务代办点的基础上,总结经验,进一步规范服务程序,完善运行机制,拓宽服务领域,落实工作责任,尤其要在实行三级联动、协作配套上下功夫,使便民服务中心成为满足群众利益诉求、联系广大群众的窗口和纽带,不断提高为民履职的能力、为民发展的效率和为民服务的质量。二是进行内设机构整合。按照“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的要求,加大乡镇机构整合力度。对业务工作相近、工作性质相似的机构进行合并,对业务单一、工作量相对较少的机构进行挂靠,解决机构重叠、职能交叉、效率不高、服务缺失的弊端。根据因事设岗、以岗定责的要求,采取“公开竞争、双向选择”的方式,重新调整人员安排,注重干部专业特长,优化人员组合。要尽量避免人员下岗、待岗,保证基层干部队伍的思想稳定。三是创新服务方式。变“以钱养人”为“以钱养事”,是今后事业单位改革和发展的方向。要在整合资源、强化服务的基础上,不断创新为农服务的方式方法,对部分公益事业和社会公共服务项目,如机关工勤、技术推广、畜禽防疫、计生服务等,可以核定经费,签订合同,委托内设机构开展,从而增强服务效率,提高服务质量。四是加强派出机构管理。要切实落实乡镇对派出机构的管理权力,由乡镇对其进行考核,并作为晋级、晋升的主要依据,以此增强乡镇对派出机构的有效管理。

(三)切实增强乡镇公共服务能力

县乡财政困难,提供公共服务的能力不强,一直是中央关注的焦点,也是今后农村改革的重点。甘州区作为西部欠发达地区,在现阶段内,提高公共服务能力,化解乡村债务负担,保证基层组织正常运转,除自身努力外,应该更多地借助中央的强农惠农政策和宏观调控政策。一是积极争取项目。为了解决农村公共事业发展缓慢,城乡基础设施和社会事业发展差距扩大的矛盾,中央将进一步深化县乡财政管理体制改革,加大“三农”方面的投入,完善转移支付制度。要抢抓政策机遇,积极争取项目资金,加大农村水利、道路、电力、文化等基础设施建设力度,加快良种、信息、农产品质量安全、动植物疫病防治、测土配方施肥等农业科技推广服务体系建设步伐,为更好地服务“三农”创造良好的条件。二是多渠道化解乡村债务。在摸清底数,锁定旧债,防止出现新债的基础上,一方面,要通过收欠还债、核销减债、拍卖还债、划转债务等多种途径进行化解;另一方面,要做好做实基础工作,捕捉政策信息,通过争取上级财政转移支付资金来化解因兴办农村公益事业而形成的债务。三是竭力增加地方财政收入。增加地方财政收入是破解县乡财政困难,提高公共服务能力的治本之策,长久之计。要大力发展二三产业,扩大财源,培植税源,为以工促农、以城带乡奠定财力基础。在财力增长的情况下,不断增加乡村公用经费,以确保乡村组织正常运转。同时,乡镇政府也要进一步加强财务管理,增收节支,优化支出结构,使财力更多地向公共服务倾斜。

(四)不断加强乡镇干部队伍建设

乡镇干部是转变乡镇职能建设服务型政府的践行者。转变乡镇职能需要一大批知识型、服务型、创新型的乡镇干部队伍。一是提高乡镇干部待遇。坚持以人为本,切实理解、关心、支持乡镇干部,将乡镇干部的生活补助全部纳入区级财政统一发放,对边远乡镇的干部可增加一定数额交通、通讯等生活补助,加大乡镇干部的调整交流力度,尽最大努力解决乡镇干部生活中的困难,解决后顾之忧,充分调动其工作的积极性和创造性。二是加大乡镇干部的培训力度。要紧紧围绕乡镇干部队伍的实际需要,开展多层次、多类别的干部培训。要不断创新培训模式,采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式,提高乡镇干部的思想政治理论、市场经济知识水平和推动科学发展、促进社会和谐能力。三是坚持正确的用人导向。进一步健全完善干部的评价激励机制,对优秀的乡镇干部大张旗鼓的表彰奖励,对不称职的乡镇干部及时教育、诫勉、直至辞退。严格进人关口,积极选拔品学兼优、热心农村工作的人员到乡镇工作。引导乡镇干部增强宗旨观念,扎根基层,真抓实干,在实践中转变领导方式,改进工作作风,提高驾驭农村工作的能力和本领,扎扎实实为群众办实事、办好事。

(五)用科学发展观指导服务型政府建设

科学发展观是坚持以人为本发展核心,追求全面、协调、可持续发展要求,解决目前我国经济社会发展不协调、人与自然不和谐等等问题的根本方法。服务型政府是在以人为本、社会和谐理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架中,把政府定位于服务者的角色,并通过法定程序,以“为人民服务”为宗旨,以社会公正为标志,并承担着相应职能的政府。形势和任务变了,政府职能也要随着变化。科学发展观要求强化社会管理,健全保障体系,保护自然环境等等都是地方政府的主要职能,因此,乡镇政府只有以科学发展观为指导,紧紧围绕新农村建设的目标任务,加快服务型政府建设,加强政治文化、生态文明建设和农村社会保障体系的建立,才能实现地方社会和经济的协调发展,从而保障整个国家的经济和社会、人与自然的和谐发展。

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(责任编辑/石银)