新中国建立初期城市土地使用制度的演变与评价

付 春

摘要: 新中国建立初期的传统城市土地使用制度的形成,是由当时复杂的社会历史、经济环境、经济体制、理论认识等背景所决定的,并曾对我国的社会发展、经济增长和城市发展发生过巨大的推进作用,与此同时,其消极影响也已经初步显露。只有对其作出全面分析和准确评价,才能促进今日中国城市土地使用制度改革的顺利进行。

关键词: 城市土地使用制度;新中国建立初期;原因;评价

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0172—02

随着社会主义市场经济体制的逐步建立,城市化进程的快速发展,中国城市土地使用制度改革不断向纵深发展。改革开放以来,人们一致批判传统城市土地使用制度的弊端,然而,这种土地使用制度并非新中国一成立就开始实行,那么我们就有必要回顾这种土地使用制度在新中国建立初期为什么形成,并对其利与弊作出全面分析和准确评价,才能为我们今天城市土地使用制度改革提供更好的历史借鉴。

一、新中国建立初期传统城市土地使用制度形成的原因

新中国建立初期传统城市土地使用制度的建立,其原因并不是简单地因袭苏联的模式,也不是当时中国领导人主观愿望,应该说,也象中国解放初期选择计划经济体制一样,是一种历史的选择,这种历史的选择是由当时复杂的社会历史、经济环境、经济体制、理论认识等背景所决定的。

第一,制定这种制度的依据,是随着土地私有制的消灭、地租将不复存在的推断的理论模式。在土地公有制的条件下,土地应无偿使用,这个观点渊于空想社会主义,后来斯大林否认社会主义绝对地租范畴,为前苏联长期实行土地无偿使用制度打下了理论基础,马克思和恩格斯在19世纪60年代以前也曾认为,在土地公有制的条件下不存在绝对地租。

由于对马克思主义的理论误解和苏联模式的影响,建国初期,在土地问题上我们的理论认识出现了偏差,误认为社会主义社会消灭了土地私有制,地租就随之消失了,因为地租只是资本主义经济的范畴,城市土地的商品属性也随土地国有制的建立而不存在了,这样,城市土地就实行无偿使用,似乎这体现了社会主义制度的优越性。

第二,土地所有制决定使用制。土地所有权的制度,决定土地使用制度。建国初期城市土地国有化,使得城市土地使用制度的环境发生了巨大变化,这时“保证土地合理使用的决定性关键,在于政府批准使用土地时,严格掌握使用原则。按照企业单位、机关、部队、学校的实际需要与发展情况,确定其使用土地的面积。不必采用征收土地使用费或租金的办法。同时,收取使用费或租金,并非真正增加国家收入,而是不必要的提高企业的生产成本和扩大国家预算,并将增加不少事务手续。”因此,在这种情况下,国营性质的国有土地使用者就没有必要再向政府缴纳租金或使用费了。

第三,统收统支体制和高度集中的计划经济体制下必然的趋势。行政划拨城市土地使用权是公有制基本理论的产物,是更大范围内生产要素公有制的组成部分,是国家计划经济体制运行的必然选择。建国初期是中国由市场经济体制向计划经济体制转变时期,经济体制决定土地制度,高度集中的计划经济体制和统收统支的产品经济从根本上排除了价值规律和市场机制的作用,在这种体制下,作为基本生产要素的土地当然也就不能成为商品,而必须要由国家统一调拨使用,企业使用国有土地也就不需支付任何代价,当然企业也就不能将土地作为商品推向市场流转。而且,城市土地属于国家所有,我国实行的是统收统支的财政体制,国民经济实行单一的行政管理体制,在这种统收统支的产品经济模式下,国营企业只是国家政权的附属物,这样,企业和土地同属于一个所有者,所有权和使用权权实质上并没有分离,绝对地租产生的条件已经消灭,企业与国家之间不需要发生使用者向所有者租赁土地和交纳地租的关系,自然使用国有土地不必交纳使用费和地租,国家的地租可以通过用地单位产出的统一归属来实现。从历史的观点看,它是国家同时具有土地所有者和大多数企业的所有者身份,并相应实行“统收统支”的收入分配制度的合乎逻辑的结果。免除国有企业纳付土地资金的义务,可以大大简化国有企业向政府解交利润的程序,从而,可以在某种程度上提高上述“三位一体”经济制度的运行效率。

二、新中国建立初期城市土地无偿使用制度对城市发展的影响的评价

同对传统经济体制的历史评价一样,人们对传统城市土地使用制度的评价往往只注意其弊端,而没有恰如其分地肯定这一制度曾经和正在发挥的积极作用。现在回过头来,对这种制度进行评价,目的是改革不合理部分,同时肯定其积极作用。只有对其利与弊作出全面分析和准确评价,才能准确理解今日我们对传统城市土地使用制度改革的意义和目的,保证改革的顺利进行。

(一)城市土地无偿使用制度在新中国建立初期的积极作用

概括起来,城市土地无偿使用制度在建国初期的历史作用主要表现在如下三个方面:

第一,消灭了地主阶级的土地所有制,建立了新中国的土地所有制。新中国土地公有制有利于工农联盟的牢固和无产阶级专政的加强,“三无”制度对打击城市地产市场中的投机活动,制止土地买卖中的抢购现象,为建立健康有序的房地产市场发挥了积极作用。因此,它具有经济、政治和社会三方面意义。

第二,保证了土地资源配置的高效率,又促进了工业建设和城市建设的高速发展。在当时的历史条件下,一方面,土地私有制的消灭和无偿使用制度,能够排除土地私有权对经济与社会发展的干扰,既为社会的发展扫除了障碍,又保证了工业建设和城市建设用地的需要。另一方面,建国初期,通过行政组织结构,采用行政手段以实物指标直接分配国有土地,取消地租、地价,能够迅速、全面地将国民经济和城市建设中最为急需的项目置于计划控制之下,通过划拨使用土地能得到高效率配置。

第三,降低了生产的社会成本,尤其是极大地降低了工业发展和城市扩展中征用土地的价格,为国家节约了巨额资金,由于消灭了土地私有制,相当于地租的那部分资金可转化为国家建设资金和劳动者个人消费资金,同时,减少了城市土地征用费,征地补偿费也低于土地的市场价格,国家节约了巨额资金。

(二)城市土地无偿使用制度在新中国建立初期的消极影响

由于无偿使用制度忽视土地自身的规律,抹杀了土地作为生产要素的客观存在,掩盖了土地资源在中国严重稀缺的事实,在实施过程中也造成了许多弊端和消极影响。

第一,不利于城市土地的有效利用,造成浪费现象的基本原因已形成且初步显现。从微观上看,由于无偿使用,土地使用者不必负担取得土地的成本,加之土地与其他生产要素在经济上的具有相互替代性,多占地、占好地,可以减少费用增加收益,造成用地单位只有多占地、占好地的积极性,而缺乏节约用地的自我约束机制。从宏观上看,在土地无租无价的条件下,土地短缺的事实,无法具体化在国家的总量生产函数之中,也无法显示出其对社会生产的约束。因此,三无制度安排的一个直接效应是导致城市土地利用效率的低下以及严重的浪费,“一五”期间,多征少用、早征迟用、征而不用的浪费现象普遍存在,据长沙、成都、武汉、北京、杭州和河北省的不完全统计,在1955年底以前,所征地浪费的占征地总数的40%以上。

第二,不利于城市规划,阻碍了城市土地的优化配置,城市空间结构、用地结构和功能布局不合理。由于没有地租,不准土地使用权流转,因而极大地阻碍了城市合理规划、土地优化配置的实现,破坏了城市的合理布局。无地价,最高租金原则无法发挥作用,许多大中城市中心繁华地段不是用于商业、服务业,而是被一些行政机关、事业单位占用,破坏了城市的合理布局,优地劣用的现象到处可见。这一制度也导致了城市用地结构不合理,生产用地比例偏高,生活用地偏低。例如,上海市20世纪50年代由于失去了地租的调节作用,外滩一带原有34幢银行大楼,90% 改变了用途,其中5幢改作工厂,15幢改作企事业单位,8幢供机关团体办公,2幢改为中学校舍。

第三,财政的地税收入锐减,不利于城市建设资金的良性循环,阻碍了城市的建设与发展。新中国建立初期的城市建设虽然也有一定的发展,但远远赶不上人口增加、城市扩大的需要,基本原因是城市建设资金不足,这是城市土地由有偿使用向无偿转变的结果。以上海为例,1952年市财政收入的38%是从地税收入中取得的,二至三年后,降至0.1%。

三、结语

总而言之,中国传统城市土地使用制度在新中国建立初期的形成,具有历史必然性,并曾发挥了巨大的历史作用。建国初期的城市土地使用制度是今日传统城市土地使用制度改革的诸多问题的根源所在,只有清醒冷静、客观公正的分析他,才能对症下药,并从中吸取有益的经验教训,创建出有中国特色的社会主义城市土地使用制度。

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