浅论涉诉信访问题的成因与对策

李胜兰

摘要:涉诉信访近年来已经问题化,甚至已成为维稳的政治问题。本文试从涉诉信访的概念、现状入手,通过分析其成因,进而提出构建司法涉诉信访解决机制,即法官职业化建设保障机制、三审终审机制、司法终结机制;以及司法外涉诉信访解决机制,即司法依据完善机制、司法与行政良性互动机制、综合治理机制、推进宪政治理机制以及加强媒体监督和社团监督。

关键词:上访;涉诉信访;权利救济;京控

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0130—02

一、涉诉信访的概念

国务院《信访条例》中规定,信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由行政机关处理的活动。而涉诉信访是最高人民法院于2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念,是指那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项,依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向人民法院信访的同时,向其他国家机关信访,其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为。

二、涉诉信访现状及原因分析

从最高人民法院历年工作报告来看,如何处理信访案件已成为各级人民法院一项繁重的工作任务。最高人民法院近年处理接待涉诉信访的具体情况是: 2003年为12万余件(人)次、2004年为147 665件(人)次、2005年为19 695件(人)次;地方各级人民法院近年处理接待涉诉信访的具体情况是: 2003年为397万件(人)次、2004年为422万件(人)次、2005年为435万件(人)次。经过努力, 2006年、2007年和2008年全国法院涉诉信访的总量在下降。上述数字表明,法院在承担沉重的案件审判工作任务的同时,错综复杂、汹涌而至的涉诉信访让法院不堪重负。对此,有些人总把法院和法官作为“批判”对象,拿法院的司法能力和法官的素质说事,把涉诉信访居高不下的原因归结为法官的水平和素质低,法院的办案质量差,以及司法腐败,违法办案,裁判不公等。我们对持此类观点不敢苟同。虽然法院的司法尚存缺陷,但这些都只是表象,涉诉信访洪峰的出现有更深层次的原因。

1.转型时期的社会矛盾集聚法院。我国现代化转型时期的一个核心现象是单位社会向契约社会发展。由此产生两个重要的社会后果:一是人们的关系类型从权力服从关系转变为权利平等关系,二是纠纷的大量涌现。同时,转型期产生的矛盾充斥了社会的各个领域,如贫富差距悬殊引发社会冲突;公共权力腐败挫伤了民众对国家、执政党、法治的信心国企改革的代价承担不均;占人口绝大多数的农民处在社会的最下层,不少人尚未分享到改革发展所应获得的成果。

2.法院难以成为纠纷的终结者。通过处理涉诉信访,一些对法院有实际影响的信访机构事实上取得了走向“超级法院”通道的角色,甚至本身就扮演着超级法院的角色,成为纠纷解决机制的核心部分,极端的就成为最终的纠纷解决机构。

3.实现权利救济的“反射刺激”提高了民众信访的积极性。随着涉诉信访处理与法院评价的关联度日益加深,信访量的多少成为衡量法院司法水平的重要指标,作为涉诉信访归责单位的法院无疑强化了对涉诉信访的处理。这一努力大大增加了信访的“好结果”。通过信访途径可以实现权利救济的“反射刺激”激发社会的信访热情。

4.涉诉信访有强大的理念、法律支持。法院的信访制度不仅包涵着人民司法为人民服务、司法的群众路线以及实事求是等理念,并与我们党“立党为公、执政为民”、“全心全意为人民服务”宗旨密切相关。更为重要的是,人民信访是我国宪法赋予公民的一项基本权利。公民的信访权在宪法上的权利表现为批评权、建议权、控告权、就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的,当事人通过信访可以重新启动司法程序,甚至在种种司法外权力的重压下不得不做出与自己先前的判决不一致的判决。

5.涉诉信访有着深厚的法律文化背景。历史上我国都是行政与司法一体化,地方官就是当地的最高法官,这些行为实质上与现代的涉诉信访同出一辙。同时,传统的法律文化有着浓厚清官意识和“京控”观念。人们一级级地上访,直至中央,这就是所谓的“京控”,即请求中央的干预。在“京控”观点影响下,涉诉信访者把最后的希望都寄托于中央或最高法院,大量赴省进京的涉诉信访给高级法院和最高法院造成了极大的压力。

三、司法解决涉诉信访纠纷机制构建

(一)司法涉诉信访解决机制

1.法官职业化建设保障机制。法官职业化建设是公正司法的根本保证,也是消解涉诉信访纠纷的根本保证。法官是审理案件的主体,而非自动售货机和复印机,应是具有各种专门知识、技能、经验与维系其共同认知的伦理道德与行为规则的群体。这样的群体须通过法官遴选和法官培训的职业化途径以及个人修为才能形成。只有这种现代意义的法官,才能通过对案件的内心确信,处理好包括涉诉信访纠纷在内的所有案件。

2.三审终审机制。现代交通工具通讯设施的发展,缩短了各省区市的空间和时间距离,使进入三审中的当事人到高级或最高级法院诉讼变得相对容易,因审理层级的增加所带来的困难和负担远远小于当事人为维护自己合法权益而进行的上访申诉。为某些争议大的案件提供第三次司法救济机会,有利于平息当事人的激烈情绪和纠纷的权威性解决。同时,严格再审程序,减少当事人对法院改判的过分希冀和预期,逐步树立终审结果具有毋庸质疑的权威。

3.司法终结机制。根据我国三大诉讼法以及国务院《信访条例》等有关规定,涉诉信访问题应该只能通过法律渠道加以解决。同时可以认为,建立信访对于被确定为无理上访的,相关责任人提供相关复查材料,报上级法院、党委政府信访工作机构,终结涉诉信访程序。

(二)司法外涉诉信访解决机制

司法本身不存在问题,由于司法以外存在明显过错等因素导致信访人认为司法不公而引发涉诉信访。因为经过了司法程序,当事人的上访主要是针对法院的司法行为,所以法院必须找寻某种有效途径解决这种司法外涉诉信访。

1.司法依据完善机制。一方面是完善相关法律规范。以土地征收为例,涉诉信访纠纷产生的两个关键环节是土地补偿过低和接受补偿主体不清。但现实中市场价格标准未能反映在我国土地征收补偿制度中,过低补偿意味着对土地产权拥有者的掠夺,当然会引发矛盾冲突和信访。另一方面,解决与立法相关的问题。有的法律政策不能代表公正和保护相关方利益。一个合理的推断是法律政策制定缺少相关方表达意愿的利益代表。只有司法依据(立法)得到完善,不合理法律和政策所带来的利益冲突和涉诉信访纠纷才会减少。

2.司法与行政良性互动机制。行政执法机关和人民法院在处理敏感性、群体性等复杂案件时,如土地征收、企业改制、劳动保障、城市拆迁等案件,往往难以找寻法律效果与社会效果的平衡与契合,这种社会现实,促使司法与行政无论在行政处理、行政诉讼阶段,还是在上访申诉阶段,都应注重相互配合,把握良性互动艺术之精妙,最大限度地让法律效果无限地接近社会效果,妥善化解社会矛盾和涉诉信访纠纷。

3.综合治理机制。对那些司法程序穷尽的无理信访、上访、缠访、闹访,应当纳入社会综合统筹管理,通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力综合治理。全国各地已有某些尝试,如信访联席会议制度。这种以各部门参加、郑重其事地召开联席会议的方式解决某个具体纠纷,自然要比在信访人眼里难脱干系的人民法院更加有效。

4.推进宪政治理机制。如果说,涉诉信访纠纷的以上解决机制,是基于现行体制下的治理,那么,推进宪政发展进程,则是从根本上解决涉诉信访的有效机制。这一机制也适用于司法涉诉信访的解决。从现实国情出发,我国的政治体制改革应当首先在基层推行。切实落实和充实区县级人大的法定职权,对“一府两院”进行强有力的制约和监督。如果人大没有尽到法定责任,选民就可以行使罢免权或者在下一轮选举中选举新的人大代表,即公民可以直接约束人大履行法定职责。

5.加强社会监督机制。真正落实宪法规定的公民言论自由权利,逐步放开言论自由空间,保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》,从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始,逐步落实宪法规定的结社自由,保障公民成立维护自身权益的团体,缓和社会矛盾。从解决涉诉信访纠纷出发,改革目前的信访体制,适时考虑撤销各部门的信访机构,把信访全部集中到各级人民代表大会,通过人民代表监督一府两院工作,以加强系统性和协调性,从根本上解决涉诉信访纠纷,使有限的司法资源充分运用于法定职权范围之内,使社会真正步入法治轨道。

参考文献:

[1]胡道才.我国涉诉信访终结机制的建构[J].国家检察官学院学报,2004,(6).

[2]周叶中.宪法[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2001.

[3]刘克安.申诉与涉诉信访问题:从法律适用上检讨[J].湖北民族学院学报,2005,(5).

[4]肖扬.最高人民法院工作报告[Z].中华人民共和国最高人民法院公报,2004,(4).

[5]肖扬.最高人民法院工作报告[Z].中华人民共和国最高人民法院公报,2005,(4).

[6]肖扬.最高人民法院工作报告[Z].中华人民共和国最高人民法院公报,2006,(4).

[7]肖扬.最高人民法院工作报告[Z].中华人民共和国最高人民法院公报,2007,(4).

[8] [美]罗伯特·D.本福特.社会运动理论的前言领域[Z].北京:北京大学出版社,2002.

[9]于光远.我亲历的那次历史转折[M].北京:中央编译出版社,1998.

(责任编辑/ 陈鹤)