财政专项资金报账制管理存在问题及解决办法探讨

赵大勇

为加强财政专项资金管理，财政部门对扶贫资金(含以工代赈资金)、农业综合开发资金等专项资金实行了财政审核报账制管理。报账制管理办法的实施，对于保证资金安全和专款专用、规范资金拨付程序、提高资金使用效益发挥了积极作用。但从实际执行情况看，专项资金报账制管理也存在一些值得关注的问题，应引起足够重视并切实加以解决。

一、财政专项资金报账制管理值得关注的问题

一是对报账制管理的认识不统一。现有的报账制管理办法对报账资金管理和报账程序等都做出了明确规定，但对如何保证实现报账制管理的根本目标等问题规定得不很具体和详尽，什么是报账制管理，如何把握报账制管理的工作重点，大家在理解和认识上不尽统一。有的地方把这项管理制度简单理解为一种会计核算方式，在报账管理中，过分强调报账环节管理，忽略资金运行过程的监督，把资金拨付和审核报账作为报账制管理的重点，对于项目的实施过程和实施结果，缺乏必要的监管，项目管理流于形式，导致了擅自变更项目、挤占挪用项目资金，甚至编造虚假项目、套取财政资金等违纪问题的发生。

二是报账制管理工作存在着重形式、轻效果的倾向。在报账管理过程中，一些地方和部门重报账程序、轻审核效果。对报账手续是否齐备、原始凭证票面反映的经济事项的合规、合法性检查把关较严，对原始凭证所反映事项内容的真实性缺乏细致核实。一些项目单位便利用由税务部门代开发票、工商企业发票等技术性合法的凭证报内容上不真实或不存在的假账，或套取项目资金，或掩盖资金真实用途。由于在报账环节对经济内容的真实性把关不严，不仅使违纪问题不能及时发现，而且增加了以后检查处理的难度。由于财政部门负责报账管理。使项目单位形成了能够报账既合理、能够报账既合法的倾向。

三是报账制管理办法有待进一步完善。实行报账制管理是加强财政专项资金管理的有益尝试，在实践中也取得了一定的效果，但也有一些需要完善的地方。一是报账制管理缺乏统一规范。目前，实行报账制管理的资金有扶贫资金、农业综合开发资金及部分国债专项资金，但报账管理办法均单独制定，一项专项资金一套报账制，没有统一的管理办法，同样是实行报账制管理，对报账程序和报账手续的要求却各不相同，执行中很不规范。二是报账制管理的有关规定应进一步细化。例如，管理办法规定项目实施单位报账时要提供报账凭据，但对原始凭证原件由谁保存规定得却很模糊。从执行情况看，有的在县级财政部门留存。有的在项目单位留存。在政策掌握上很不一致。原始凭证在县级财政部门留存，财政部门又不是一级会计单位，又不负责项目管理和项目预、决算，成为项目报账资料与项目管理的“两层皮”现象。同时，这种作法与《会计法》的有关规定有抵触。三是办法中关于监督和处罚的规定过于空泛。针对性和可操作性不强。以上这些问题，都需要在实践中探索和完善。

二、对加强报账制管理的几点认识和解决办法探讨

一要统一认识，强化管理。应进一步明确，报账制管理是确保资金安全和专款专用、提高使用效益的一种管理制度，而非会计核算方式。报账制工作重点应放在管理上，不仅要加强资金管理，更要加强项目管理，要通过加强资金管理实现加强项目管理，不仅要对支出凭证进行审核，更要对项目实施过程和实现结果进行监控。实践证明，报账制管理只在报账凭证审核和决定是否予以报账一个环节进行是远远不够的，是难以实现报账制管理的根本初衷的，必须贯穿项目实施全过程。

二要完善管理机制。实行报账制管理的资金项目多、涉及面广、政策性强，仅靠财政部门有限的管理人员很难实现管理目标，建立有效完善而且责任划分十分明确的管理机制很有必要。财政部门应主要负责资金和财务管理，项目的立项、实施、审核验收等环节的管理应由相关业务主管部门负责，严格划分工作职责和工作程序，实现相互监督和制约。投资较大的项目可借助社会力量，委托工程监理机构实施工程监理，既能保证质量，又能监控资金流向，从而形成各管理部门职责明确、各负其责的管理机制，保证资金的安全有效。

三要建立责任机制，实行责任追究制度。从某种意义上讲。报账制管理一旦成为一种形式，也就失去了其存在的意义。甚至被利用成为违法违纪、弄虚作假的“保护方式”。因此，必须建立起责任机制，确保实现管理目的。一方面要明确项目单位的责任，要求其对所提供的原始凭证的真实性和合法性负责。对弄虚作假者，一经发现，坚决查处，不仅追究直接责任人的责任，同时追究项目负责人的责任。另一方面，要对报账管理部门和管理人员实行责任追究制度。对在报账审核验收中敷衍塞责，甚至参与弄虚作假。造成财政资金损失浪费的部门和管理人员，要严肃追究工作责任。

四要在实践中不断总结经验，逐步完善管理办法。首先，要尽快统一规范报账制管理办法。明确哪些资金适合采取报账制管理办法，不论哪级、哪些部门安排的资金，都要纳入统一规范的管理办法。其次，要细化管理办法，提高可操作性。对报账的手续和具体操作程序都应形成规范，使报账管理更加快捷、高效、安全，更好的为项目单位服务。对于项目的支出情况，财政部门的工作重点应放在项目支出的真实、合法、合规、合理性的审核上，会计核算和原始凭证的保管应由项目单位负责，这既符合《会计法》的规定，也有利于分清职责，明确责任。再次，进一步完善监督处罚办法。报账制管理能否发挥作用，关键在于抓好规范性制度的落实。因而，应加大监督和处罚力度，坚决打击各种违纪行为，使报账制管理充分发挥应有作用。