从农民视角探析农地使用权流转问题

刘青青

摘要:农地使用权流转是推动农地适度规模化发展、解放农村劳动力、增加农民收入的渠道。土地流转已在农村运行多年,但土地流转的美好意愿与现实中的流转问题矛盾重重。为解决这个矛盾使土地流转既符合国家政策,又顺应农民利益要求,文章对武阁寨村关于土地流转情况进行深入调查,总结土地流转过程中存在的问题并分析原因,最后反思这次调研所带给我们的启示,为进一步完善土地流转机制提供政策建议。

关键词:土地流转;流转问题;调查

农村土地使用权流转是我国农村经济发展的必然趋势。特别是党的十七届三中全会明确提出了鼓励土地流转政策后,农村土地流转就成为全社会最为关注的话题之一。农民是土地流转的主体,农民对土地流转的认识和态度是诊断土地流转病因,健全流转体系的有效途径。针对目前土地流转存在的问题,我们深入武阁寨村对每个村小组进行实地调查,搜集有效问卷150份,如实反映土地流转状况。

一、基本概况

(一)武阁寨村基本概况

武阁寨村位于博爱县金城乡南部8公里处,耕地面积1780亩,地势平坦、土壤肥沃、水利设施完善。近年来,该村在乡政府不断加大农业结构调整,发展特色农业方针政策的引导下,以鲜桃、洋葱、长毛兔养殖为重点发展对象,成为农民增收新的增长点。全村共18个村民小组,2830口人,目前该村已有2/3的青壮年从经营土地转向了经营第二、三产业。

(二)调查情况(见表1)

二、土地流转存在的问题

(一)土地流转多为自发流转,流转合同不规范

调查中有88%的流转属私下交易,农户都没有向村委会登记备案。对于流转协议有50%农户是口头协议,35%是书面合同,15%是第三方证明。书面合同大多内容不规范,农户也没有通过合同鉴证,更不知去哪进行鉴定,致使合同内容缺乏合法性。

(二)土地流转后倾向“非粮化”经营

转入土地的农户中有75%的农户种植蔬菜、10%种植果树、8%进行养殖、7%种植粮食。在目前粮价低迷情况下,市场价格高、经济效益好的蔬菜、林果就成为土地转入农户的首选。

(三)土地流转层次低

调查的150户农户中,土地已流转农户只占到25%,平均流转面积2亩,平均流转期限4年。流转期限短造成该村流转关系不稳定,规模经营户不便作科学的长期规划。该村流转范围仅在本村内流转,没有形成跨村、跨乡流转;流转主体主要是本村农户与农户之间,农业龙头企业、工商企业等经济组织还未参与进来。

(四)土地流转中介服务滞后

该村和所属的金城乡还没有建立专门的土地流转服务点。调查中有93%村民是从邻居和亲戚那里得知流转信息。流转信息渠道不畅,使得该村土地供求双方苦于找到合适的对象,任其资源闲置。

(五)土地流转后农民增收效果不理想

该村土地平均流转价格400元/亩,转出土地农户中还有7户是无偿流转。转入土地的农户在无自然灾害的情况下平均纯收益为853元/亩。土地流转后有28%的农户表示生活经济水平无改变,12%的农户表示变差,60%的农户表示有些改善。一些农户认为土地流转收益低,打算将转入土地转出或终止流转合同。

三、土地流转问题的原因分析

(一)农民戀土情节严重,对农村土地流转起着阻碍作用

对绝大多数农民来讲,土地仍是其最可靠的依托和归宿。调查中有73%的农户不愿将土地转出,他们共同的想法就是把土地当做是今后的生活保障。造成农民紧握土地不肯放手的原因主要有以下3方面:第一,农业机械化水平不断提高,机械播种、收获作业的面积和范围不断扩大,农业生产的劳动强度大大减弱。加上近年来国家的许多惠农政策,譬如减免农业税费、发放粮补等,极大地调动了农民种粮积极性,逆向刺激农民不愿转出土地。第二,随着农业比较效益的下降,部分农民为增加收入纷纷进城打工,然而中国相当一部分农民在第二、第三产业的就业并不稳定,随时都有可能回乡重新种田。尤其最近在国际金融危机的影响下,大量农民返乡务工,更把自已的命运维系在土地上。第三,社会保障的完善程度对农民是否愿意离土具有决定性作用。目前中国的社会保障还顾及不到离土农民,致使离土农民缺乏安全感。虽然有些农户非农收入已在家庭中占据了主导地位,但仍然十分看重自己的承包地。因此,在相当长的一段时间内,农民依然会把土地视为生活保险。

(二)土地流转市场不完善,土地流转不畅

1、土地流转信息中介缺失,土地流转供需失衡。土地流转缺少信息服务,流转供给方就难以找到需求方及时处理手中的土地资源,而流转需求方则难以找到适合其经营的土地规模和地理位置,导致土地流转供需失衡。同时由于信息闭塞,土地流转又仅局限于本村内农户间流转,导致村与村间甚至更大区域间流转供求失衡,土地流转停滞不前。

2、土地流转缺少市场中介的引导,流转价格混乱。土地流转价格理应由市场规律决定。但目前许多地方土地流转仍处在自发状态中,流转价格只是双方达成的协议价格,而不是由市场供求决定,体现不出土地区位性,造成土地流转价格混乱,进而阻碍土地流转的可持续发展。

(三)农民抗自然、市场风险能力差

农业是高风险低收益的产业,农业生产不仅要受自然生物因素的影响,还要受社会经济因素的影响。调查中,有12%的农户认为土地流转后生活水平变差。究其原因主要有:首先由于天气因素的不稳定性和病虫害的难以预测性,土地流转后农户缺少技术指导,一旦遇到特大自然灾害或病虫害就会落得血本无归,造成农户土地流转后不仅没有增加收入反而负债累累,对土地流转失去信心。其次由于农户自身力量有限,对市场信息不灵敏。农户遇到价格波动后种养的产品就买不了好价钱,当转入土地的收益较低或不盈利的情况下,农户就会对土地流转不看好或终止流转。

四、土地流转调研之启示

(一)健全土地流转服务中介体系

1、健全土地流转程序管理。土地流转中介服务机构要有明确的服务流程。首先要求出让方提交流转申请书,对受让方要审核其资信和能力。其次要评估土地质量,确定流转价格。再次应提供统一规范的流转合同,指导流转双方签订合同并对其鉴证。最后由服务机构和村委会协调合作,促使流转方即时登记备案,保证土地有序、合法流转。

2、土地流转信息管理。建立土地流转信息网络一体化。村委会要组建土地流转信息服务点,使村民能及时把土地流转意向上报给服务点登记、公布,村级服务点再逐级向上一层次(乡镇、县级)流转信息中心上报,形成村于村、乡镇和县之间纵横交错的土地流转信息网,促进土地跨村、跨区流转。

(二)加强流转用途管制,确保我国粮食安全

我国农村农用地承载着农村巨大人口压力、维系农民基本社会保障和保证国家粮食安全的基本功能。中央十七届三中全会《决定》提出允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。同时要求土地承包经营权流转,不得不得改变土地用途。但在当前农村土地流转的过程中,流转土地“非粮化”现象日益严重。主要原因有:第一,种粮比较效益低下,在经济利益的驱使下,养殖或种植经济利益高的蔬菜、经济林果就成为土地经营者的首选。第二,目前有些地方土地流转仍是私下交易,村委会和相关组织对土地流转去向及用途管理失控。第三,一些基层工作者把“不得改变土地用途”简单的理解为只要是发展涉农产业,就不属于改变土地用途,这种片面的认识成为目前土地流转管理的一大漏洞。土地流转的最终目的是减少耕地抛荒,发展农业规模经营。现实中的土地流转却正在日益缩减耕地面积,粮食安全问题更加突出。稳定粮食播种面积,保证国家粮食安全是当前促进农业稳定发展的重要内容。面对目前土地流转非粮化问题,各级政府应尽快出台相关政策和措施,保证18亿亩耕地底线,确保国家粮食安全。为此,提出以下建议:

1、加大种粮补贴力度,提高种粮收益。进一步稳定和完善种粮补贴政策,加大对种粮业主的补贴力度;逐年提高粮食收购价格和粮食保护价水平,缩小粮食生产与非粮种植产品的比较效益差距,使种粮农民和业主得到合理经济收益,确保我国粮食生产持续稳定发展。

2、严格监管土地流转用途。制定土地流转用途管制政策,要旗帜鲜明地宣布流转的基本农田不准用来进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作;不准在流转的基本农田内挖塘养鱼或畜禽养殖等破坏耕作层的活动;非基本农田不能用于非农建设。同时建立流转用途监督小组,如发现有违背政策者,严惩不贷。

3、完善土地流转信贷方式,加强对种粮业主的信贷扶持。各级政府协调当地银行和农村信用合作社,根据土地流转用途探索建立不同的信贷模式,对土地流转后种粮农业大户和龙头企业等组织应优先给与贷款,并适度扩大贷款额度,延长贷款期限,解决种粮规模经营的资金问题,刺激土地流转后向种粮方向发展。

(三)建立和完善农业政策性保险,为农业撑起保护伞

农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱质产业”,我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。随着土地流转后农业规模化经营的扩大,经营业主所承担的农业风险也相应增大,农业风险保障机制不到位,土地流转就会受阻。建立和完善农业政策性保险,提高农民抵御自然风险的能力,既能推动土地流转顺利开展,又符合农民共同利益的发展要求。

农业政策性保险体系的完善需要政府和金融保险业相互配合。各级政府应立足现有商业保险公司资源,协调金融保险业构建以商业性保险公司为经营主体,农业金融机构或国家再保险公司开办再保险业务的发展模式。国家政府部门加快制定农业政策性保险的专门法律法规,对农业保险的性质、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确规范,把农业政策性保险纳入法制化管理轨道。保险公司应建立专业部门,积极探索多种险种,覆盖种植业、设施农业、养殖业。同时加快农业保险理赔案件处理速度,提高灾后恢复生产能力。基层组织或村委会积极宣传农业政策性保险政策,使土地经营主体了解农业政策性保险政策,提高参保积极性。

参考文献:

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