浅析如何完善环境行政复议制度

周玉华　马丽莉

摘要近几年环境案件呈现出了水污染趋势恶化、大气污染严重、突发性的环境事故增多、环境群体性事件迅速增加等特点。环境行政复议制度作为公民权利救济和行政纠纷化解的一种重要机制发挥了巨大的作用。但是近些年来环境复议制度又出现了新的问题亟待解决。本文分析了环境行政复议制度存在的问题和原因,并提出具体解决措施,旨在为建设生态文明社会更好的服务。

关键词行政复议 环境行政复议制度 行政主体

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-053-02

根据行政复议的基本含义,并结合环境管理工作的实际,环境行政复议是指法律规定的行政主体根据环境行政相对人的申请,依据法定程序对引起争议的具体环境行政行为进行审查并作出相应复议决定的活动,是行政复议在环境管理领域的具体化。近三年来,环境行政复议案件的数量呈迅速上升的趋势,2006年一年办理的环境行政复议案件数量相当于2004年前7年的总和,2007年又比2006年增长1倍,2008年又比2007年增长了63%。除数量增加外,群体性的复议案件也在增多,复议的请求正在向多样化转变,疑难案件、复杂案件增多,调解工作难度也在加大。为在新的形势下能够进一步发挥行政复议制度在环境案件之中的作用,建设文明的生态环境,增强《行政复议法》的可操作性,2008年12月30日,国家环境保护部公布《环境行政复议办法》,对2006年的《环境行政复议与行政应诉办法》做了重大调整。但是,环境行政复议法律制度仍然存在着一些问题。

一、环境行政复议制度存在的问题及原因

第一,环境行政复议制度的公信力较低。由于我国现行的行政复议制度是在二十世纪九十年代为配合行政诉讼的需要应运而生的,所以它先天就存在着自然公正性缺乏的特点。根据《行政复议法》的第12条至第15条关于行政复议机关的规定可知行政复议机关一般是指作出具体行政行为的本级人民政府或上一级主管部门,但是行政复议机构总是隶属于某一级的人民政府或者上一级的主管部门,因为它没有独立的地位,也没有独立的财产权,虽然行政复议不收费时效短,但这种处理方式天然存在着“官官相护”、透明度差的体制缺陷,在当事人面前的公信力度大大降低,多数情况根本没有解决纠纷,环境行政复议案件亦是如此。

第二,环境行政复议案件的工作人员业务知识不够扎实,专业化程度不高。《行政复议法》对于行政复议案件的范围、管辖、受理程序、法律责任等有着详细的规定,但是却没有对行政复议的工作人员提出具体的要求,因为行政复议机关主要是一些行政机关,政府部门,这些人员拥有本行业的基础知识,但是他们却缺乏专业的法律素养。现在很多城市的行政复议机构都面临着行政复议专职人员短缺、素质不高、人员流动性大等问题,有的面临着经费不足的问题,这些问题使得一些地方行政复议案件无人办理、不愿办理、办案质量不高的问题出现,这导致行政复议法律制度在百姓心中信任感大大减低。环境管理工作涉及的科学技术问题往往很具体、很专业。例如,环境保护部门处理一起污染事故并作出相应处罚,在由此引起的复议机关将会面临许多诸如认定污染性质、危害结果等的专业技术性问题,这就不仅需要一定监测化验仪器和分析技术,在确认其机理和因果关系方面,还要牵涉生物、化学、毒理等多种学科的专业知识,其技术性十分复杂。这无疑增加了环境行政复议的复杂性,客观上要求复议人员熟悉和了解多方面的知识,在处理复议案件时不仅要依据环境法律规范,而且还要符合环境科学的客观规律。

第三,环境行政复议案件的程序性问题也是争议的一个焦点。程序是保证依法行政的前提条件,也是区别法制管理与简单行政手段干预的显著标志之一。根据《行政复议法》第31条规定,行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。由于环境行政复议案件的受案范围广泛、难易程度不同,六十日的行政复议期限的规定对于一些事实清楚、争议不大的案件来说,还是显得有点长。这样不能使问题很好的解决,会使当事人觉得行政机关办案效率低下,再加上行政复议案件本身在当事人面前的公信力度较差,如果案件所涉金额较小,那么当事人很可能就放弃采用环境行政复议这一方式对自身的合法权益进行救济,也会使当事人对环境行政复议产生恶意感。

二、环境行政复议制度完善的具体措施

环境行政复议制度的宗旨是用一种为民、便民、利民的行政手段救济当事人的合法环境权益、化解环境行政纠纷。环境行政复议制度施行的好与坏直接关系到公民对行政主体的信任程度,所以完善好环境行政复议制度是建设法治政府和生态文明社会的重要方面。环境行政复议制度存在的问题需要在立法和执法两方面进行完善。

第一,应设立一个独立的环境行政复议机构。美国设有行政复议委员会,英国设有行政裁判所,还有很多国家都设有独立的行政复议机构,但是中国目前还没有,正是因为环境行政机关欠缺独立性,才使得环境行政复议案件的公正性较低,所以我国也应该建立独立的环境行政复议机构。这并不是一个常设的机构,是临时组建的,机构的成员可以由环境保护部门的工作人员、资深律师、高校教师、行业学者、人大代表、政协委员等组成。这些人员都是流动的,每一起环境行政复议案件可以临时抽调这些成员中的一部分来审理,这样可以在一定程度上保证环境行政复议案件的公正性、民主性、科学性。笔者认为,应该在县级以上的人民政府设立行政复议委员会,在行政复议委员会之中设立环境行政复议委员会,它应具有很强的独立性,能以自己的名义依法独立行使行政复议权,不受其他行政主体的非法干涉。同时,各级的环境行政复议委员会之间不存在领导关系,而是业务指导关系。上级环境行政复议委员会可以对下级委员会给予必要的指导和帮助,还可以组织下级委员会的人员进行培训,但不能干涉下级委员会对复议案件的审理工作。同时,还可以在国务院法制办公室下设一个机构来统一监管全国的复议人员,负责复议人员的工资待遇、奖惩、任免及培训等事项。另外,独立的环境行政复议机构应有特定的运行方式,可以采取案件调查权和决议权相分离的方式进行工作。

第二,应建立一支高素质的环境行政复议队伍。环境行政复议人员业务水平的高低直接关系到环境行政复议案件的公正性。到目前为止,我国并没有一部法律法规对环境行政复议人员的任免条件及任职资格作出具体的规定,由此使得环境行政复议人员的水平良莠不齐。在各县级以上人民政府建立了独立的环境行政复议委员会之后,应该配备专业的环境行政复议人员。对此,我们可以借鉴美国的做法,再结合我国的实际情况,笔者建议,为了建成一支精干、廉洁、稳定、高效的环境行政复议队伍,必须要建立一套专门的选任途径,可以订立一整套的任职资格规定。比如,律师要求必须有十年以上执业经历,高校教师必须是副教授以上级职称,行业学者必须在环境行政领域取得过一些成就等等,另外在每一起环境行政复议案件的复议委员之中设立主任一名,副主任两名,统管这个案件的复议进程,并且必须任用专业人员,比如,涉及排污超标的案件,复议委员之中就必须有环境科学或者化学科学的专业人员,另外,每一起环境行政复议案件的复议委员必须是单数,这样有利于表决的进行。

第三,应建立环境行政复议案件的简易程序。我国《行政复议法》在第3条与第23条中对行政复议的审理方式做出了规定,但是这个规定太过笼统,并没有对具体的组织形式进行详细的规定。简易程序是我国多年司法工作总结的成功经验,而在环境行政复议领域却没有规定简易程序。笔者认为,对于那些案件事实清楚、争议不大、证据充分、涉案金额较小的的案件可以适用简易程序,采用独任制的方式进行审理,但是对于可以采用简易程序的环境行政复议案件的范围应具体规定,比如,可以规定环境行政处罚案件处罚金额在5000元以下、对公民处以警告、吊销或暂扣许可证或营业执照等案件就可以适用简易程序。这样不仅缩短了案件审理的时间,节省了人力物力,同时也体现了环境行政复议案件便民和高效的原则。

三、结论

综上所述,环境行政复议制度虽然在环境保护领域起到了不可估量的作用,但是存在的问题也不少,通过设立独立的环境行政复议机构、建立一支高素质的环境行政复议队伍、建立环境行政复议案件的简易程序等措施来完善环境行政复议制度,更好的发挥行政复议在环境保护领域的作用,更好的促进人与自然和谐发展,增强可持续发展能力,促进社会主义物质文明、精神文明、政治文明建设,为构建社会主义生态文明社会服务。

参考文献:

[1]周玉华主编.环境行政法学.东北林业大学出版社.2002年版.

[2]刘东生.行政复议制度重构.中国政法大学博士论文.

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[4]章志远.行政复议困境的解决之道.中共长春市委党校学报.2008(2).

[5]陈矫健.提高行政复议案件办理效率的途径略论.法制建设.2008(5).