论我国农村集体土地征用社会保险补偿机制

马　闯

[摘要]伴随着城市化进程的不断加快，大量农村集体土地被征用，被征地农民的基本权益保障问题突出。构建一套行之有效的土地征用社会保险补偿机制，是切实保障被征地农民基本权益的重要手段，也是顺利推进城市化进程的重要工具。

[关键词]农村集体土地；征地补偿

[中图分类号] F301.2[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)04-0054-02

城市化的加速发展带来了整个社会的进步与繁荣，同时也剥离出了由此引发的大规模农村耕地被征用所产生的一个独特的社会弱势群体：被征地农民。被征地农民合法权益缺乏强有力的保障所引发的问题日益凸现，已经关系到了整个社会的和谐、稳定和可持续发展。

为了保障失地农民基本权益，我国土地征用制度一直以来进行了不懈的改革，各地因地制宜地创建了许多集体土地征用补偿机制，例如以土地股份合作制、留地开发、土地换社保、一次性支付现金等为特征的征地补偿机制，其中社会保险补偿机制是非常重要的一种，为许多城市(地区)所采用。研究征地社会保险补偿机制，将为推进土地征用制度的改革与完善，保

障农民合法权益做出积极的贡献。

一、当前征地社会保险补偿机制的弊端

集体土地征用社会保险补偿机制的优势在于一定限度内解决了被征地农民的社会保障问题。但并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说土地股份合作制有可能实现农民以土地权益参与工业化获得致富的机会，那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。这一社会保险本质上仍然是农民自己掏钱买单。土地被征用后的安置补助费和土地补偿费本应归农民所有，而政府运用行政强制手段把这笔本就属于农民的钱为农民建立社会保险保障。这样就不需要政府财政的任何转移支付，而农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此，这仍然是政府以牺牲农民权益为代价低价供地，尽管推进了城市进步，但不利于公共福利的增进。

它实际上是政府包办的补偿机制。这不仅给政府财政、管理等方面带来了沉重的负担，而且助长了失地农民的懒惰行为①，政府部门的自我扩张行为②、寻租、官僚作风(red tape)，权威主义，犬儒主义(cynicism)，财政上的不负责任(fiscal irresponsibility)、腐败，渗透、扩散于机制内，破坏机制的有效运作，严重削弱了机制的保障功能。由此带来的是，被征地农民缺乏信心向政府诉求公正。

此外，它在某种程度上是为了减少贫困、稳定农村而设计的，但其实际效果反而是创造贫困并使之永久化。而过于简单的操作，又可能会使被征地农民陷入某种安置补偿方案之中而不能自力更生，这将会把他们从进步的社会中排除出去，而通过减少这种安置补偿来迫使个人寻求工作则会导致更多的人涌入本来就已经十分拥挤的低收入劳动力市场。

二、重建征地社会保险补偿机制

集体土地征用社会保险补偿机制亟待完善，解决该问题的核心是建立国家福利与补偿制度，制定国家指导就业政策，引导非营利组织发挥作用。

(一)补偿转为国家福利与补偿制度

呼吁提高补偿，或是切实补偿，都是为了保障失地农民基本生产和生活，可以说是农村社会保障体系资金来源部分。其保障功能必然带有福利色彩，况且社会主义国家主要被认为是福利国家。因此，依藉这一补偿机制以健全我国农村社会保险体系和农村福利体制，这具有很强的可行性。

另一方面，征用条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，不可分离。以宪法的手段来制约政府的财产征用权，这既是健全法律制度本身的内在需求，也是依法治国，建设社会主义法治国家的需要。它能有效地平衡个人与政府、财产权利与行政权力的关系，既能保证政府为公共利益之需行使对公民个人财产的征用，亦能保障公民个人财产在被征用时获得公平补偿。因此，土地征用补偿制度化建设势在必行。

(二)安置代之以国家指导就业政策

征地是国家行为，政府应当承担起安置被征地农民的责任。在用工制度发生很大变化的情况下，做好安置工作，主要立足点应该是两个，一是建立必要的社会保障，二是为他们的创业提供必要的支持。其重中之重则在于“从福利转向工作计划”[1]。这是因为，政府和国家不应为它的公民始终负担“衣食住行”，而应“确保公民能够以自己的努力获取所有对一个充分的公民效率必不可少的东西的条件”[2]；还有一个原因，引入阿马迪亚·森的“社会能力”(social capability)概念[3]可以来很好地解释如何才能彻底改变失地农民在劳动力市场上所处的弱势(不平等) 竞争地位；另外，一个失业者可能会生活在社会保障水平很高的社会，尽管其经济状况同有工作的人一样或相近，但是在幸福感方面可能会更差，因为被迫失业毕竟使人想到缺乏自尊和“冗余时间的苦闷”(oppression of surplus time)[4]。所以，为促进保障失地农民权益而设计的政策应转向集中关注这一点。

此外，由于其从事的职业状况，许多失地农民差不多永久地处于低收入状态，他们被卡在这样一个“低收入，无收入的循环圈”中——因为低收入的工作不能产生稳定的就业。这一事实说明构建征地补偿机制时，应更加重视如何帮助他们在第一份工作的基础上取得进一步的发展。与该目标相关的政策可能涉及职业中介、培训和劳动力市场的干预，并且这些干预措施需要集中注意低收入工作的具体特征。

围绕保障失地农民权益这一中心，可行的方案是把高水平的教育培训与再培训和合理的个人保障水平真正结合起来，从而构建一个有效的集体土地征用社会保险补偿机制。

(三)引导非营利组织发挥作用

如今，应当清楚的意识到，非营利组织在土地征用过程中扮演着特别重要、不可替代的角色。

第一，在土地征用过程中面临许多难以避免并且越来越尖锐化的社会问题，在寻求解决这些问题时却发现存在着“市场缺陷”与“政府缺陷”，而非营利组织可以有效弥补政府在提供公共服务、社会福利方面的资源不足，例如提供就业信息、参与面向老人、儿童、残疾人、社会贫困户的救助和福利服务。

第二，农村集体土地的征用致使农民失去了其原有的政治、经济基础，农村社会必然要发生变革以应对新形势，其惟一路径就是向城市社区转变，而实现这一变迁的关键在于发展非营利组织。例如，村落实际上是传统信任关系与情结的聚居体，向城市社区的变迁则会消解这种社会关系网络，而“非营利领域是一种反映凝聚情感的机制”，[5]可以恰好保持着心理相对平衡，有助于失地农民融入城市生活，促进社区整合。又如，作为农村集体资产的所有者，农村集体经济组织也面临着变革，而它在很大程度上具有非营利组织的特征，因此，利用非营利模式来管理农村集体资产上具有较强的可借鉴性。

第三，“市民是独立的和无力的；单靠自己，他们几乎不能做任何事，没有人能要求他的伙伴帮助他们。因此，如果他们不学会志愿性的互相帮助，他们都将没有力量。”[6]征地过程中，尤其是在征地争议发生时，非营利组织可以帮助农民学习知识提高能力，并反映他们的呼声，形成良性的平等对话和利益代言机制，促进社会的稳定与和谐。

我国城市化进程不可逆转，集体土地征用补偿问题将日益尖锐，而决定采用以何种原则、怎样的方式的补偿机制也会不断得到创新。最终，寻求真正保障农民基本权益与城市可持续发展的同时，构建一个有效的集体土地征用补偿机制的答案将来自各个社会本身。本文提供的仅仅是蓝图，每个社会都应基于自身的社会经济发展状况制定与之相适应的政策或计划。而评判土地征用补偿机制完善的标准主要取决于被征地农民的满意程度，取决于公共福利的促进程度，以及取决于被征地农民享有的基本权益是否得到有效的保障。

[注 释]

①例如：等待、依靠政府安置工作，工作的低效率，甚至出现了“二世祖”现象(依靠征地补偿费、土地租金分红和租屋收入，不工作也有很不错的长期生活保障的、过着游手好闲生活的18-35岁村民被称之为“二世祖”。参见，丘海雄、张永宏：《城郊结合部“二世祖”——违法犯罪问题探讨》，《青年研究》1997年第3期；曾坚朋、谭媛：《关注新的边缘人群体——珠江三角洲“二世祖”生活方式》，《青年研究》2002年第4期)。

②蔡立辉：《政府部门的自我扩张行为分析》，载《人文杂志》1999年第6期；转自《人大复印资料》2000年第2期，第41页。

[参考文献]

[1]Richard Layard，How to Beat Unemployment. Oxford： OxfordUniversity Press，1998.

[2]L.T.霍布豪斯，Liberalism. London：Williams &Norgate，1911，148 and 152.

[3]Amartya Sen，Inequality reexamined. Oxford：Clarendon Press，1992.

[4][英]安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].北京：北京大学出版社，2000：123.

[5][美]莱斯特·赛拉蒙.非营利领域及其存在的原因[A].李亚平、于海.第三域的兴起[C].复旦：复旦大学出版社，1998：40.

[6][美]莱斯特·赛拉蒙.非营利领域及其存在的原因[A].李亚平、于海.第三域的兴起[C].复旦：复旦大学出版社，1998：39.

Research on Compensation and Arrangement of Farmland Procurement

Ma Chuang

(Public Administration Institute of Zhengzhou University， Zhengzhou 450052，China)

Abstract： Compensation and arrangement of farmland procurement are used as a kind of effective means of balancing benefits and safeguard the right， which has become an important and necessary sector of land procurement system in China. Accordingly the research is to anatomize how to reform land procurement system.

Key words： Farmland Procurement Compensation；farmland procurement arrangement

(责任编辑：张静一)