乡镇人大代表的资格审查机构辨析

　　乡镇人大代表选举，依法是直接选举，与间接选举在代表资格审查机构及其程序上是否有所不同？乡镇人大代表换届选举与平时补选，其代表资格审查机构及其程序是否有所区别？直接选举时设立的选举委员会与新一届人大设立的代表资格审查委员会，在职能上如何分别定位。这是法律上需要明确的问题，更是实践中迫切需要解决的问题。过去一些地方的乡镇人大代表换届选举中，五花八门的代表资格审查方式，以及面对现有法律原则规定和实际运作逻辑矛盾的困惑，提出的乡镇人大不设代表资格审查委员会，由县级人大常委会代表资格审查机构负责审查的设想等（《人大研究》2007年第5期第14页），就是对上述问题缺乏统一认识、明确规范的反映。为此，笔者试对乡镇人大代表换届选举的资格审查机构及程序现状，法律法规及其修改说明和释义的有关内容，乡镇人大代表换届选举与补选的资格审查机构的确定等问题做些辨析，期盼直接选举的代表资格审查机构能依法确定和规范运作。
　　
　　一、乡镇人大代表换届选举的资格审查机构及程序现状分析
　　
　　根据一些地方的直接选举实施细则规定和实际做法，在乡镇人大代表换届选举时的代表资格审查机构及程序，主要有以下几种情况及其问题。一是新一届乡镇人大第一次会议举行时或其预备会议上，先表决通过代表资格审查委员会，然后休会由代表资格审查委员会开会审查新一届乡镇人大每一位代表资格，再继续开会通过代表资格审查报告，接着进行会议其他议程。这样运作，形式上符合地方组织法第三十二条规定：“乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。”体现了代表资格审查委员会必须由人大会议产生（预备会议是否属于“第一次会议”的一部分，还有待研究），是人大机构的要求，也符合人大工作指导用书《地方组织法释义》（中国民主法制出版社2006年1月第2版）中关于该条的操作程序解释。但由此产生的问题是，如果此种审查方式可行，那么由没有经代表资格审查的代表来表决通过同样没有经代表资格审查的代表组成的代表资格审查委员会，再来自己审查自己和其他所有代表的资格，并且自己通过自己的代表资格审查报告，缺乏法理和逻辑基础，变成了搞形式走过程。1954年的地方组织法规定的各级人大的代表资格审查委员会及审查方式，就存在此问题。1986年修改该法时，改为县级以上人大常委会设立代表资格审查机构，乡一级没变。二是由上一届乡镇人大代表资格审查委员会，在新一届人大会议举行前进行代表资格审查，向大会预备会议或正式会议提出报告并通过。这种做法，模仿了县级以上人大代表资格审查的方式。但不符合地方组织法第三十二条关于乡镇人大代表资格审查委员会行使职权至本届人大任期届满为止的规定，由上一届人大设立的代表资格审查委员会向新一届人大作此类报告，缺乏法律依据。同时，由预备会议或正式会议通过代表资格审查报告，仍然存在自己通过自己的代表资格审查的问题。三是也由上一届乡镇人大代表资格审查委员会，在新一届人大会议举行前进行代表资格审查，但是不向大会报告并通过，而是向上一次人民代表大会主席团报告并通过，然后公告并向新一届人大会议备案。这样操作，形式上避免了上述两种做法的问题，似乎是以选举法第四十二条为依据。但是存在超越人民代表大会主席团法定职权范围的问题，引用法律存在混淆直接选举与间接选举的结果不同确定及宣布方式的问题，也使同是人民代表大会的两个机构产生了没有法律依据的法律关系。四是依法由选举委员会主持本级人大代表的选举，确定选举结果是否有效，公布当选代表名单，颁发代表当选证书。在新一届人大会议举行时或其预备会议上，由依法召集会议的人大主席团作会议筹备工作和代表选举工作报告时，一并将代表资格审查情况予以报告，但不表决通过。这种情况，虽然不符合《地方组织法释义》的操作程序解释，但体现了直接选举的特性，体现了选举委员会的法定职能，体现了《选举法释义》（中国民主法制出版社2006年1月第2版）的有关内容要求，解决了上述三种类型存在的各种问题。也理顺了选举委员会在换届选举中和代表资格审查委员会在平时补选中的作用与关系，因为上述四种情况之外的乡镇人大代表的补选，由于已有依法设立的新一届人大代表资格审查委员会，审查程序上也无障碍，可以顺利进行补选的代表资格审查。笔者赞同这一做法，是基于对有关法律法规及其修改说明和释义的分析理解。
　　
　　二、法律法规及其修改说明和释义的有关内容理解
　　
　　关于直接选举的代表，包括乡镇人大代表换届选举和补选的代表资格审查，笔者将搜集的有关法律法规及其修改说明和释义的主要内容归纳整理如下，并谈些认识。
　　1.《全国人大和地方各级人大选举法》第七条、第四十二条规定，全国人大常委会、省级和设区的市级人大常委会主持本级人大代表的选举。县乡两级设立选举委员会，主持本级人大代表的选举。选举结果由选举委员会或者人大主席团根据本法确定是否有效，并予以宣布。这个规定，明确区分了主持设区的市级以上人大代表的间接选举和主持县乡人大代表的直接选举的机关及其职能。
　　2.《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》，明确选举委员会的职权之一是确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。这个规定，进一步明确了选举委员会的具体职权。当选代表名单由其公布，如再在人大会议前或会议上由代表资格委员会审查并报告，显然重复多余，并使这两个机构的关系不清楚。
　　3.《选举法释义》关于第七条的解释进一步指出，选举委员会的职权之一是确定选举结果是否有效，公布当选代表名单，并颁发代表当选通知书。但《地方组织法释义》关于第三十二条的释义“由于乡镇人大没有常设机构，所以每届人大第一次会议必须先成立代表资格审查委员会，由代表资格审查委员会对每一位代表的代表资格是否有效进行审查，然后才能正式开会”则与之矛盾，并且是简单地照搬了县级以上人大常委会代表资格审查机构的模式。代表名单已公布，当选通知书已发给代表，还要再次进行资格审查，显然无必要性、可行性。因此，该条的释义是否超出了条文范围，是否统筹兼顾了选举法及其释义的内容，是否与释义第五十条关于代表资格审查机构的历史沿革演变解释相矛盾，均有待研究。
　　4.1994年12月21日八届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大常委会法工委主任顾昂然所作关于修改选举法、地方组织法决定（草案）的说明中指出：地方组织法规定，县级以上的地方各级人大常委会和乡级人大设立代表资格审查委员会。县、乡是直接选举，都设有选举委员会，如再设代表资格审查委员会，机构重复。为了精简机构，简化工作程序，草案修改为县、乡两级人大代表，由本级选举委员会确认代表资格，在每届人大第一次会议前公布代表名单。删去了县、乡两级人大设立代表资格审查委员会的规定。此后，1995年2月21日八届全国人大常委会第十二次会议上，全国人大法律委员会关于修改选举法、地方组织法的决定（草案）审议意见报告指出：决定草案取消了县、乡两级的代表资格审查委员会，由本级选举委员会确认代表资格。一些地方提出，县、乡两级不设立代表资格审查委员会，补选代表时，代表资格无人审查，实际执行有困难。因此，建议对县、乡两级代表资格审查委员会的组织和职责不作修改，仍维持原规定。这两次说明和报告，基本上阐明了选举委员会和代表资格审查委员会的关系，明确了换届选举与补选的代表资格审查机构，也理顺了选举法与地方组织法关于直接选举和间接选举的异同关系。但其内容在法律条文中还体现得不够具体。
　　5.一些省市区的直接选举细则，根据上述内容又具体规定：选举委员会的职责之一是确定各选区选举结果是否有效，公布当选代表名单，颁发代表当选证书。县级和乡级人大补选代表的代表资格，由该级人大的代表资格审查委员会审查确认。如《湖南省县级以下人大代表直接选举细则》第六条、第四十三条就是这样规范的。
　　
　　三、乡镇人大代表换届选举与补选的资格审查机构确定及建议
　　
　　从以上现状分析和五个方面有关内容联系起来分析，可以得知，选举法律法规规定的人大代表换届直接选举时设立的选举委员会与县级以上人大常委会具有同等的“主持”职能，可以负责对选区选民直接选举的代表资格进行审查确认并公布、发证；地方组织法第三十二条、第五十条规定设立的乡级人大和县级人大常委会代表资格审查委员会，则负责换届后代表补选和代表资格终止等事项的审查，并向本级人大（县级是人大常委会）报告。间接选举的代表，不论是换届选举还是补选，选举结果由大会主席团（人大常委会补选的由人大常委会）依法确定是否有效并当场宣布，但不能对外公布，其代表资格均由该级代表的同级人大常委会设立的代表资格审查委员会负责审查，向人大常委会报告后予以公告。有些地方换届选举的县级人大代表的代表资格审查，由县级人大常委会代表资格审查委员会负责的做法，与间接选举的代表资格审查没有区别，有待研究改进。至于能否由县级人大常委会代表资格审查委员会，包揽县乡两级人大代表的资格审查，则涉及需要研究的问题更多更复杂。
　　鉴于直接选举的代表资格审查机构涉及不同的法律，又是原则性规定；加之各地对其认识理解的不同，导致实际操作各异，有必要在法律上进一步明确，在实际执行时进一步规范。为此建议：一是修改有关法律及其释义时明确具体规定，选举委员会主持的直接选举的代表资格审查，由其负责确认并予以公布；换届选举后补选的代表资格审查，由代表资格审查委员会负责并依法报告后公布。二是实际执行中，换届直接选举的代表资格审查情况，可以在新一届人大第一次会议或其预备会议上作筹备工作情况报告时一并介绍代表选举情况，包括代表结构、比例、年龄、文化程度和资格审查等，但不需要表决通过。平时补选的代表资格审查，由于选举委员会已完成使命，代表资格审查委员会已产生，则由代表资格审查委员会负责审查。
　　
　　（作者单位：湖南省人大教科文卫委员会）