关于我国地区间立法协作问题的几点思考

　　一、关于我国地区间立法协作的概念
　　
　　讨论立法协作问题，并探讨加强立法协作的思路和途径，首先要科学界定立法协作的概念。立法协作，国外没有直接对应的概念，但有类似的实践，主要是指不同立法主体之间在立法事务方面的协作。
　　1.关于立法协作的主体
　　从理论上说，立法协作包括不同层级、不同地区的立法主体或其工作机构之间的协作。不同层级立法主体或其工作机构之间的协作，包括不同行政区划级别的立法主体 （如省的立法机关与中央立法机关） 或其工作机构之间的协作以及同一行政区划级别的不同层级的立法主体 （如作为民意代表的立法主体与作为执行机关的行政立法主体） 或其工作机构之间的协作。一般来说，在实行单一制的国家，不同层级立法主体之间应当是服从与被服从、监督与被监督的关系，不需要也不应当存在实体上的立法协作，因此，实体上的立法协作的主要形式，应当是不同地区立法主体或其工作机构之间的协作。但仅从立法工作机构的协作来说，在不同层级的立法主体之间和不同地区之间，都应当有工作层面上的互相交流和协助。
　　2.关于立法协作的形式和内容
　　对此，实践做法形式多样，理论上也存在不同认识和看法。比如，有的认为是立法工作经验交流、立法信息（动态、内容）交流（共享），有的是指法规草案起草的协作，有的是指各地之间相互冲突的法律规范的协调解决，等等。这些分歧，主要源于对立法协作的性质定位的不统一或不明确，也即地区间立法协作究竟是为了节约立法成本、提高立法工作效率还是为了保证不同立法主体之间所制定的法律规范的协调，提高立法效益、推进法制统一。倘若追求的是前一目的，则需要的是立法工作协作；倘若追求的是后一目的，则需要立法权行使的协作（或可称为“立法行为协作”）。
　　法工作协作，是有关立法工作机构在具体承办立法事务层面上的协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流、立法技术的统一，甚至包括法规条文的借鉴。立法权行使的协作，是有关立法机关之间实际行使立法权活动的协作，主要任务是保证各地的具体法律制度在出台时机上或内容上的协调或一致。两者的区别主要表现在以下几个方面：
　　一是在协作的主体方面。立法工作协作的主体是具体承办立法事务但不享有立法权的工作机构，如人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室等；而立法权行使协作的主体则是享有立法权的立法机关，如省人大常委会、省人民政府等。
　　二是在协作的内容（对象）方面。立法工作协作的内容，主要是相互交流工作经验、信息，共享立法技术和知识，会商立法中共同关心的问题，是立法专业或业务的具体研究与操作，是立法工作方式方法的改进和立法工作能力的培养；而立法权行使协作的内容，主要是要求立法机关按照与其他地区相协调的原则进行立法，统一立法精神和原则，是对立法机关立法行为的方向和原则所进行的调节。
　　三是在协作的目的方面。立法工作协作的主要目的是提高立法工作效率和质量；而立法权行使的协作的目的是保证地区间法律制度的协调性 （权利义务对等），从而增强地方立法的整体效益。
　　四是在协作的法律性质方面。立法工作的协作属于工作层面、事务性的协作，是辅助性工作范畴；而立法权行使协作则对立法机关的立法权行使构成一定的制约，属于立法活动范畴。
　　当然，两者之间又有着密切联系。立法工作协作往往能够促进立法权行使的协作，并且在某种程度上能够直接起到协调立法内容的作用。立法权行使协作，必然首先要求做到立法工作的协作，以立法工作协作为基础。实践中，两者往往是结合在一起的。
　　
　　二、关于加强地方立法权行使协作的重要性与迫切性
　　
　　从目前实践来看，立法协作主要着眼于立法工作协作。事实上，近20多年来，地方立法工作协作一直在进行，并已取得了显著的成果。自上个世纪90年代初以来未曾间断过的每年一次全国地方立法工作研讨会以及这些年来日益频繁的各地人大之间形式多样的立法工作经验交流和信息等立法资源的共享（如互访、片会、专题研讨会、媒体交流等），乃至东北三省的立法协作，都可以视为立法工作协作。实事求是地说，立法工作协作，对于推动立法工作经验的交流、促进立法资源更有效的利用，进一步提高立法工作水平和效率具有积极意义，同时也在一定程度上保证了地区之间立法内容上的协调。因此继续加强这方面协作是必要的。
　　但与此相比，地方立法权行使的协作却至今尚未出现过正式的实例，甚至可以说，还未引起人们关注。这既有认识方面的原因，也有实践上的原因。从认识上来说，立法协作在我国是一个新生事物，人们对它的性质、地位以及基本内涵、运行规律还不了解和熟识。从实践上来说，我国地区之间立法内容的不协调性及其对社会经济发展的影响，是随着我国民主政治和经济社会的发展逐步显现出来的，社会生活中地区间立法协作的重要作用也是逐步显现出来的。另一方面，在我们这样一个国家，由于立法体制、文化理念、制度建设等各种国情因素的影响，立法协作由工作机构从工作层面开始摸索、实践、发展，也符合正常的发展规律。
　　换言之，在我国地方立法权行使的协作的产生，需要以一定的经济社会发展阶段为基础。但近年来越来越多的实践表明，当前我国已经到了这样一个阶段。随着经济和社会的不断发展，利益格局的显著变化，各种主体对利益关注度的日益增强，地区之间利益差异和矛盾的日益增大，地方立法中所呈现出来的局部利益倾向日趋突出，再加上各地立法理念、立法工作模式以及立法工作能力等方面的差异，使地区之间发生立法冲突的可能性日益增大。在地区间交流交易较多的领域以及在跨地区资源的保护方面的立法，事实上已经出现了较为严重的因立法不协调及由此带来的立法效益相互抵消现象。而随着我国经济文化交流和人员流动的不断扩大和深入，地区之间经济相互依赖性不断增强，地区之间立法差异和冲突对全国和相关地区经济的持续有效发展和社会的和谐与稳定的消极影响日益显著，国家对地区间立法内容不协调性问题日益关注，社会对地区间立法内容的协调呼声日益强烈。特别是近年来在法治建设走在全国前列的地区，对于与相邻地区之间不断增多和深化的立法差异或冲突，尤其倍感压力。对加强地区间立法协作，特别是立法权行使上的协作的要求尤为迫切。其实，地方立法存在日益突出的不协调、不一致，不仅影响到地方立法效益有效发挥，也影响到全国整体法治权威的有效维护，影响到全国整体法治战略的有效推进。
　　
　　三、关于我国地区间立法权协作的形式和推进思路
　　
　　1.我国实行地区间立法权行使协作的形式
　　从立法协作的任务出发，结合我国立法体制以及现实情况，对我国实施地区间立法协作的形式可以设计为“一个框架，一个机构，三个模式”。
　　（1）确定一个立法协作工作的框架
　　参加立法协作框架的地区（省、自治区、直辖市）应当通过协商，确定一个立法协作框架，并以多地区协议形式加以确认。框架协议应当明确签署协议的地区（以下简称“成员地区”）的立法主体在立法中必须遵循的基本指导思想和原则及有关权利义务，具体实施立法协作工作的联络机构及其任务、职权和工作程序，立法协作的主要方式，立法争议的解决程序等。
　　该协议应当分别由成员地区的人大常委会通过，并对成员地区立法机关具有约束力。
　　（2）设立一个立法协作工作机构
　　为了保障立法协作机制有效运行，必须有一个具有一定权威的协调联络机构。该机构成员按地区平均分配（例如，一至两名），并由各成员地区人大常委会分别任命，以维护联络协调小组行为的权威性和有效性。
　　
　　联络协调机构的主要职责是：交流各成员地区立法机关的立法信息、立法工作经验等；研究分析立法中已经出现或可能出现的不协调或冲突，并提出相关解决方案；根据需要，组织研究起草统一的法规草案示范稿；对成员地区有关法规草案进行论证，或将其向其他地区立法机关进行推荐。
　　联络协调机构实行表决制，对表决通过的意见，成员地区立法机关应当予以尊重，有异议的可以要求联络协调机构进行复议。
　　（3）建立三个主要协作模式
　　共同起草模式：
　　这种模式主要适合某些属于成员地区共性或利益关系密切问题的立法协作。这种模式不仅可以集中各地区的智慧，提高立法质量和效率，更有利于有效避免立法中的不协调性。
　　实行共同起草模式的具体做法是：由联络协调机构直接起草或组织成员地区立法工作机构共同起草法规统一的草案示范稿，送交成员地区立法机关研究，允许成员地区进行一些必要的适应性修改，然后形成各自的正式草案，交付本地区立法机关审议通过。
　　征询意见模式：
　　这种协作模式适应范围较广，绝大多数立法项目，都可以采用这种模式来避免相关地区之间在立法内容上的冲突或不协调性。
　　实行这种协作模式的做法是：任何成员地区拟通过与其他成员地区利益相关的法规前，应当通过联络协调机构事先征询其他地区立法工作机构的意见。有关成员地区对拟通过的法规内容有重大分歧意见的，由联络协调机构协调。
　　事后协调模式：
　　立法权行使的协作，既应包括法规通过前的协调，防止冲突规范的发生，也应包括对已颁布施行的法规中冲突规范的协调，以解决冲突或不协调。尽管前者是立法协作的主要任务，但后者也是必不可少的，从某种角度上说，后者有时显得更为重要。原因主要是来自两个方面：一方面是各地现已出台的法规中已存在着大量的互有冲突或不一致的规范；另一方面是由于人的认识能力所限和地方利益差异的客观存在，地方立法中即使建立并实施了立法协作机制，并不能绝对保证今后地方立法不存在冲突和不协调。因此地方立法协作应当注重立法前协作与立法后协调相结合。
　　事后协调模式的做法：当某个成员地区通过的法规，与其他地区法规发生冲突或不协调时，联络协调机构可以根据有关地区的申请进行研究、协调，并建议有关地区立法机关予以修改。
　　2.推进我国地区间立法权行使协作的思路
　　考虑到目前的认识及实践经验的积累不足，在推进地区间立法协作中，应当坚持由易到难、先试点再推开、边试边行、立法工作协作与立法权行使的协作相结合的基本思路和原则。
　　从开展立法协作的选题上，可以先选涉及利益矛盾较少、易统一思想的问题，开展立法权行使上的协作，再逐步扩大选题范围。
　　从实行立法协作的空间范围上，可以先开展单个或少数地区之间的立法协作，再逐步扩大到参与立法协作的地区的数量，也可以按照经济社会联系的紧密度范围，开展特定区域（如华东地区、长三角地区、东北三省）内的地区之间立法协作。
　　另外，还应进一步加强工作层面的立法协作，总结经验、创新机制、规范形式，提高效果，并以此促进立法权行使的协作，保障立法内容的协调发挥更有效、更直接的作用。
　　
　　（作者单位：浙江省人大法制委员会）