人大对政府基金和预算外资金加强监督的几点思考

　　每年第一季度，各级人大都会进行新年度预算审查工作，现行财政资金主要分成一般预算资金、省市专款、区专款、政府基金和预算外资金、部门预算外资金、上级转拨专项资金等六块，前三项政府实行预算内资金管理制度，第五、六项由于部门实行综合预算、收支两条线、国库直接支付等财政管理方式，人大对上述五项资金的监督制度逐步完善、监督力度也不断加大，因此使用管理相对第四项来说显得更加规范和透明。对于第四项政府基金和预算外资金的使用情况人大及其常委会一般关注较少，笔者因工作关系做了一些调研，收集查阅了2003~2005年浙江省杭州西湖区政府基金和预算外资金的使用管理资料，感到该政府基金和预算外资金还具有相当规模，每年收支和年终节余都在亿元以上，使用管理上尚存在一些问题，下面以该区为例加以说明，希望引起各级人大及其常委会的重视。
　　一、有些基金的使用管理制度本身与新时期的实际情况不符，应调整相应的政策规定。这主要表现在两方面：一是有些基金如扶贫帮困基金设立、使用的历史条件已不具备。扶贫帮困基金是根据1996年中共中央、国务院办公厅《关于进一步解决部分职工生活困难问题的通知》（中办发[1996]29号）而设立。当时的初衷是解决最弱势、社会矛盾突出的公有制企业下岗职工的生活困难。通过几年的分流和再就业工作，这个问题在城区政府层面已基本得到解决，而此基金的使用方向和范围仍未调整。在“有钱难用”的情况下，政府开始将该基金用到涉及面更广的扶贫帮困工作，如困难乡镇离退休教师住房补贴、农村扶持贫困、补助失地农民“双低”养老保险等等，造成合情不合规的情况出现。建议上级政府调整本项基金的投向，在贫困现象长期存在的前提下，有必要存在类似性质的一笔基金，着力解决部分乡镇贫困农民和街道就业困难人员的生活补助，实现城乡和谐发展。二是有些基金如农业发展基金已不符合当今实际。设立农业发展基金是为促进农业生产发展，主要来源于农业税，取自于农，用之于农。但全国已基本取消农业税，该基金已逐步枯竭。而目前举国上下正在大力推进新农村建设，促进农业经济发展也是主要内容之一，需要用钱的地方很多，按照中央的方针政策，要“以工促农、以城带乡”的方式来促进农业发展，在以农业税为主体的农业发展基金退出历史舞台后，促进农业生产发展的资金来源主要依靠工商业税收。
　　二、政府预算外资金使用管理制度建设仍处于空白状态，人大应督促政府尽快制订出台。政府预算外收入主要来源于两块，即土地出让金净收益返还和统筹部门预算外收入（含国有投资收益、各类存款利息），当前这两块资金的使用管理仅依靠上级文件中零星的提及，没有完整的规章制度。
　　（一）土地出让金净收益返还资金的使用管理制度缺失。通过该城区2003~2005年的土地出让金净收益返还资金的收支总数与所有政府基金和预算外资金收支总数的比较分析，前者占到后者50%以上，印证了前段时间《中国青年报》关于国家财政部副部长对某些地区土地财政占本地区财政总收入的高比例感到担忧的报道。随着城市化加快，在新时期土地出让金净收益的返还资金还将呈逐渐扩大之势。目前土地出让金净收益的返还资金分成两块：一块是含指定建设项目的土地出让金净收益返还，这一块专款专用，使用管理的投向问题不大，关键在于财务管理；而另一块是没有指定建设项目的土地出让金净收益返还，辖区市的市、区两级政府分成比例不一样，一般是市占大头，区占小头，根据笔者查阅的一些辖区市的政府文件，市里一般要求城区政府将该笔资金用于由区政府负责的城市基础设施建设、征地农民的多层公寓建设等，但具体由城区政府自我掌握，没有单独成文的政策文件约束。因此建议政府制订完善使用管理制度，同时充分考虑征地农民的“土地换保障”原则，切实保障失地农民的生活保障。
　　（二）城区本级政府自筹收入的使用管理制度缺失。这笔资金作为政府的储备财力和机动财力，地方政府一般采取“多积累，少消耗”的原则，资金主要来源于统筹部门预算外收入、国有投资收益、各类存款利息等。部门预算外收入虽依法行政后财力日渐缩小，但个别部门收入还是很大，如法院的诉讼费、公安罚没款、教育收费等，政府必须进行统筹使用，弥补预算内财力不足，但统筹后如何使用，没有明确的政策和法律法规依据，人大监督也无法可依。还有国有投资收益，现在中央企业正在推行预算经营管理制度，城区国有投资公司的经营管理如何进行约束，尚处于空白状态。建议政府进一步调查研究，对上述资金的使用管理出台相关的政策文件加以规范，人大及其常委会要依法进行监督。
　　三、有些基金的使用管理未严格依照相关法律法规和制度，人大应依法加大监督力度。这主要表现在残疾人就业保障金的使用管理上。残保金的使用突破 《浙江省按比例安排残疾人就业办法》（以下简称《就业办法》）限定范围，原有扶持就业作用尚未充分发挥。一是残保金的使用突破《就业办法》限定范围。《就业办法》第十七条明确规定残保金的使用方向，涉及五大方面，主要是直接帮助残疾人的就业开支。而在实际帮扶过程中，一些间接帮助残疾人就业经费如康复经费、四大专门协会经费等也在残保金中开支，又造成某些合乎情理但不合法规的状况出现。从2005年的残保金支出预算来看，预算总支出为222.6万元，其中扶持城镇个体就业3.50万元，占总支出的1.57%；扶持农村种养殖业配套资金1