深化社会保障制度改革的几个重要问题

　　当前，我国正处于经济社会发展转型和全面建设小康社会的关键时期，深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，进一步深化社会保障制度改革的任务紧迫。
　　
　　一、加快社会保障制度改革的重要性和紧迫性
　　
　　(一)健全社会保障制度是中国特色社会主义的本质要求
　　中国特色社会主义优越性体现在很多方面，其中一个十分重要的方面就是国民普遍享有与经济社会发展阶段相适应的基本社会保障。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中一个重要任务就是要建立覆盖城乡居民的补会保障体系。
　　
　　(二)中国特色社会主义实践对社会保障制度提出特殊要求
　　改革开放近30年来，我国的经济总量和综合国力大大提升。然而，在巨大“增长奇迹”的背后，社会保障支出并没有与经济和财政收入同步增长。我国社会保障建设和保障水平滞后于经济社会发展。城乡二元结构转换要求加快完善农村社会保障制度。2006年，我国名义城乡收入之比为3.3:1，若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入之比为5—6:1。有研究表明，社会保障因素使城乡居民收入差距增加了18.6％。世界卫生组织《世界卫生发展报告》(2000)也指出，中国越是需要医疗保障的人群，越是缺乏保障。
　　
　　(三)调节收入分配和共享发展成果需要加快社会保障制度改革
　　从全面贯彻落实科学发展观出发，建立和谐的收入分配秩序，实现社会发展改革成果共建共享是构建社会主义和谐社会的基础和前提。我同已在总体上进入中等偏下收入国家行列，但二元化的社会保障制度不但没有缓解城乡贫富差距，反而加剧了城乡之间的贫富差距。全而建设小康社会要求实现基本社会保障服务均等化。影响收入分配的一个重要方面是居民的基本公共服务差异，这其中就包括基本社会保障的差异。从促进发展成果共享出发，弥补社会保障滞后和错位已迫在眉睫。
　　
　　(四)现行社会保障制度已不能适应新时期的就业形势
　　现阶段就业结构与就业形势的变化与社会保障制度改单滞后的矛盾十分突出。国际经济全球化和国内经济快速发展阶段，我国就业格局发生了显著的变化：就业市场化，人员流动加速；就业方式和渠道多元化；灵活就业群体总体规模已达1亿多人，就业的产业分布也发生显著变化。长期以来，主要针对城镇正规部门就业的补会保障制度与新的就业形势已不相适应。
　　
　　(五)中国有条件建立中国特色社会保障制度
　　一是具有良好的社会主义思想基础和社会主义制度保证。二是有巨额国有资产。在传统计划经济体制下积累了巨额国有资产，这些岡有资产是社会主义公有制的具体体现，是充实中国特色社会保障体系的有利条件。三是有持续快速的经济发展。十七大突出着力改善民生，当前正是加快社会保障制度改革的有利时机。
　　
　　二、当前社会保障制度存在的主要问题
　　
　　随着社会主义市场经济体制改革不断深入，社会保障的作用日趋重要，群众的社会保障意识逐渐增强，我同社会保障制度中不完善的地方也逐渐暴露出来。通过梳理，我们认为目前社会保障制度存在的主要问题可以归结为以下几个方面：
　　
　　一是制度设计缺乏一定的统筹规划。社会保障制度设计在一定程度上缺乏统筹规划，在原则目标基本确定情况下，缺少具体目标的设定以及长期规划。由于没有一个明确的长期规划和总体部署，难免形成“头疼医头，脚疼医脚”的局面。
　　
　　二是社会保障覆盖面还不够。目前还有几大人群没有在社会保障覆盖范围之内，如灵活就业人员、农村人口、城镇非就业人门以及机关事业单位人员等。
　　
　　三是制度存在缺乏吸引力和激励机制的缺陷。现行社会保障制度的一个根本缺陷在于制度缺乏吸引力和激励机制。如对于灵活就业人员，雇主和雇员本人对参加社会保险都缺乏吸引力。农民对新型农村合作医疗保障也缺乏积极性。
　　
　　四是社会保障的权利与责任规定尚不够清晰。政府、企业、个人的权利与责任的边界确定不够清晰。我国社会保障制度改革是以减轻政府和同有企业的责任为起点的，但是政府、企业和个人的责任界定模糊不清。
　　
　　五是社会保障制度的历史遗留难题和制度风险未得到有效解决。对历史遗留问题的逃避形成制度性缺陷。如果不能采取多种措施化解由于新旧养老制度转型中形成的对中老年职工的历史欠帐，基本养老保险基金存在巨额缺口，支付风险凸显，将会对我国社会保障制度产生重大冲击。
　　
　　六是当前面临提高统筹层次、关系转移和保障公平的突出问题。统筹层次过低问题迟迟得不到解决，社会保险关系区际转移面临不少障碍。统筹层次过低问题是我国社会保障制度中一个比较重要的缺陷，它引起了其他的一系列问题，不同社会群体的保障待遇不尽公平。地区之间、城乡之间、企业与事业单位和政府机关人员之间、不同所有制企业以及不同就业形式人员之间的社会保障待遇不公平。
　　
　　七是制度设计与管理存在一些问题。由于长期存在社会保障制度城乡分割与针对部分人群设计制度的问题，使得我国社会保障制度设计得越来越复杂，管理成本越来越高。社会保障制度设计、改革与实施的法律保障不够。非制度化特征十分明显，法制化水平不高，社会保障立法滞后。
　　
　　三、社会保障制度改革的阶段目标
　　
　　基于我国社会保障制度的建构理念，以经济社会发展的主要指标为依据，我们认为社会保障制度改革应分阶段进行，并为每个阶段设定相应的目标水平。
　　
　　(一)第一阶段
　　第一阶段到2010年，实现生存保障，确保人民基本生存生活，社会保障制度在城市和农村基本建立。这个阶段，社会保障的主要功能是维护社会稳定，适当兼顾经济增长和提高福利。在2005年基准基础上，到“十一五”期末，城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分別达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人以上。参加农村社会养老保险和企业年金的人数逐步增长，新型农村合作医疗制度覆盖农村居民，城乡低保制度普遍建立。落实提高社会保障到省级统筹层次。
　　
　　(二)第二阶段
　　第二阶段到2020年：实现温饱水平的社会保障，社会保障体系实现全覆盖，较大区域内统一的社会保障制度逐步形成。到2020年，全社会达到小康生活水平，社会保障既要发挥社会稳定的既有功能，还要在增加有效需求，促进经济增长方而发挥作用。在制度设计上，2020年中期目标定位于社会保障体系的全覆盖上，这种全覆盖的保障水平可以相对低一些，但必须保证全体社会成员能够平等享受基本社会保障待遇，在社会保障制度设计上消除因身份特征、工作性质和区域等因素带来的制度性不平等。城乡社会保障制度衔接完成阶段性目标，区域统一的社会保障制度逐步形成(如长三角地区等)。
　　
　　(三)第三阶段
　　第三阶段到2050年：实现小康水平的社会保障，全而提高社会福利水平，社会保障制度实现全同范围内的衔接统一。到建国100周年，也即我国社会主义现代化建设第三步战略目标实现的时候，我同已经整体上达到了中等发达国家水平，人民过上比较富足的生活。这吋的社会保障应能保证保障对象获得小康生活水平，社会保障的功能也将随之发生显著的变化，主要功能体现为提高社会福利。多层次社会保障体系基本完善，城乡社会保障制度在全国范围内实现衔接统一。
　　
　　四、当前社会保障制度改革的几个关键环节
　　
　　(一)城乡社会保障制度统筹发展
　　当前，城乡社会保障制度统筹发展存在的主要问题是：城乡社会保障制度分割、互不兼容；农村社会保障体系不全、标准过低、覆盖面偏窄；公共财政重城市轻农村，对农村社会保障投入偏低；农村社会保障管理服务体系不全，管理能力偏弱。城乡社会保障制度统筹发展要解决的几个主要任务。一是统筹城乡社会保障制度设计；二是统筹考虑社会X7K4mkZbUqBv7Q/clWXOqQtMAnJXZAUHcK7owAq1bqY=保障体系建设；三是统筹考虑设置社会保障标准；四是统筹考虑社会保障(保险)关系转移；五是统筹考虑社保障资余配置和责任分担机制；六是统筹考虑社会保障管理体制和方式。统筹城乡社会保障的基本思路包括：统筹规划城乡社会保障制度设计，实现制度统一和衔接；积极推进农村土地使用制度改革，改革和完善农村土地流转与社会保障发展之间的关系；改进新型农村合作医疗制度设计，提高受益标准；消除农民工社会保障“两不靠”的“真空”局面，加快改善农民工的社会保障；改进失地农民社会保障的相关制度办法。
　　
　　(二)进一步扩大社会保障的覆盖面
　　社会保障制度覆盖面较窄的具体表现为：覆盖正规就业，不覆盖非正规就业；覆盖城镇地区，不覆盖农村地区；国有企业高覆盖，其他所有制企业低覆盖；覆盖就业人口，不覆盖其他人口。扩大覆盖面的途径和重点。扩大覆盖面应着力抓好以下途径和重点：将基本医疗保险扩大到城镇居民，新型农村合作医疗逐步落实覆盖全体农村居民；将长期在外务工的农民工的社会养老保险纳入“城保”制度的框架下予以安排；落实失地农民的社会保障，失地农民全部纳入保障对象；提高工伤保险的强制力度，调整保险费率，扩大工伤保险覆盖面，并将农民工纳入工伤保险；将常年需要救助的绝对贫困人口纳入农村最低生活保障覆盖范围，并逐步扩大到农村低收入人口；基本养老保险制度扩大到机关事业单位。
　　
　　(三)退步建立社会保险关系区际转移制度
　　我国社会保险关系区际转移是一个新的问题。当前，社会保险关系区际转移的存在一些障碍，主要有：区域间社会保障制度不统一；统筹层次过低；统帐结合的制度设计增加了保险关系区际转移的难度；连续缴费年限的制度设计；社会保障信息化基础仍然较为薄弱；区域间经济社会发展不平衡；地方现实利益格局影响。建立社会保险关系区际转移制度的基本思路。逐步提高社会保障资金统筹层次。完善社会保险关系信息系统。打破区域、部门分割，建立社会保险关系全国联网、信息共享的信息系统。建立适合流动或灵活就业人员的社会保障制度。制定社会保险关系区域转移折算系数。制定医疗保险异地报销制度。
　　
　　(四)改进社会保障资金筹措和运营管理
　　扩大社会保障基金筹资渠道的途径要包括：财政渠道；国有股减持；中央企业红利等国有资产收益；基金投资收益；其他渠道筹资等。当前，完善社保基金筹集激励机制，一方面，应当适当降低社会保险缴费率，从根本上增强制度吸引力，提高参保的自觉性和主动性。另一方面，完善社保基金收缴的激励与约束机制。改善社保基金运营。社会保障基金应按照安全、有效和流动性原则投资运营，实现增值保值，扩大基金投资渠道。有必要进一步拓宽投资渠道，实现多元化投资。组建专业化的基金管理公司，推进基金委托管理。主要方向是社会保障基金作为规模较大的母基金管理公司。健全基金监管制度。从国际经验看，社保基金的监管主要有两种模式：一是审慎性监管。二是严格的限量监管。我们主张采用较为严格的限量式监管，应当对基金的资产结构、运作和绩效等于以明确的规定。
　　
　　(五)加快解决灵活就业与农民工的社会保障问题
　　目前，灵活就业的主要人群及就业形式是：一种是存在于高端劳动力市场，一种是存在于低端劳动力市场，相当一部分劳动者没有稳定的职业，就业者收入水平也普遍较低。我国灵活就业人员大约为1.3亿年人(2003年)。灵活就业人员的社会保障面临的现实困境，现行的社会保障体系主要是针对正规部门具有稳定劳动关系的就业人员而设计的。我国低端劳动力市场具有无限供给的特点，在就业状况现实情况下，灵活就业人员也没有更多的参保诉求。对个体工商户等灵活就业人员，参加社会保险的缴费实际上全部由其个人承担，而且交费负担较重，他们缺乏相应的缴费激励机制。对灵活就业人员，应设计更加简便的单项或综合保险，降低缴费比例。
　　
　　五、进一步深化社会保障制度改革的对策建议
　　
　　在分析当前社会保障制度改革若干关键问题的基础上，有针对性地提出相关对策建议。
　　
　　(一)制定实施社会保障基本公共服务标准，重建国民基本社会保障制度
　　在经济社会发展规划中，制定实施包括社会保障在内的基本公共服务均等化标准。我国应该尽快建立起一个适应公共服务均等化目标的最低标准技术支持系统、数据采集系统，以及支持均等化目标的财政体制。在国家“十二五”发展规划制定中，要落实基本公共服务的范围、种类、标准和规划建设。在实施社会事业发展专项规划中，将社会保障基本公共服务标准建设列为重点工程加以落实。恢复社会基本保障的本来面目，强化政府职责，重建国民基本养老和基本医疗保障制度，初步实现让人民满意的“老有所养”、“病有所医”的目标。
　　
　　(二)促进多层次社会保障体系发展，增强社会保障制度吸引力
　　在解决保基本的基础上，要适应社会保障需求多层次、多样化发展需要，鼓励多层次社会保障体系发展，增强社会保障制度的吸引力。逐步建立以政府基本社会保障(最低生活保障、社会救助、优抚等)为基础、社会保险(五项社会保险)为主体、企业年金和商业保险等为补充的多层次社会保障体系。完善多层次体系发展的激励政策措施。为提高农民参加新型农村合作医疗保障的积极性，一是要提高中央财政对新农舍的补贴标准，在现有基础上再翻一倍；二是加大对地方的转移支付力度，改善地方政府履行社保职责的事权财权关系，推进实现基本公共服务均等化；三是降低农民享受医保报销的门槛，扩大受益面。为提高企业参保的积极性，在促进就业和完善社会保障等制度方面实行财税和信贷优惠政策。四是鼓励企业建立和发展企业年金制度，逐步规范企业年金的筹资、投资和基金管理，发挥企业年金对基本养老保险的补充作用。
　　
　　(三)建立社会保障的预算管理制度，健全社会保障稳定投入机制
　　建立和改善社会保障专门预算。逐年提高社会保障支出占财政支出的比重。从各国社会保障支出占财政支出比例(1991—1995)来看，低收入国家通常在5％以下，下中等收入国家在15％左右，上中等收入国家在20％左右，高收入国家则有30—40％。应当建立我国全面建设小康社会阶段财政支持社会保障建设的低效机制，明确公共财政用于社会保障的支出比重，并随着经济发展水平、财政实力增长逐步调整。“十一五”、“十二五”期末分别达到15％和20％，当前重点扩大新增财政用于社会保障的支出，解决历史欠帐。财政每年拿出200亿元左右，在全国普遍建立农村最低生活保障制度。扩大低保覆盖范围，完善低保补助标准正常调整机制。综合运用经济、行政、法律和社会舆论等手段，促进社会保障资金筹措。为充实全国社保基金，推进落实划拨部分国有资产充实社会保障基金，探索用中央企业上缴部分利润等“非税收入”充实全国基本养老社会保险基金的新举措，稳妥开拓社会保障基金的投资渠道。
　　
　　(四)加强配套制度建设和规范管理，提高社会保障制度改革实施成效
　　完善社会保险关系信息系统，打通部门分割的信息渠道，建立起在全国范围内统一适用、身份唯一的社会保险号管理制度。研究提出社会保险关系区域转移制度，推行异地投保方式，制定社会保险异地结算办法。加强与社会保障制度关联的行政审批与行政许可管理。建立企业劳动保障诚信制度和管理机制。以《社会保险法》为契机，加快社会保障制度改革的法制化建设。
　　
　　(作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究