破解农村土地问题是活跃农业发展的重要支点

　　摘要：土地是农民安身立命之本。土地问题历来是“三农”问题的核心，是城与乡、工与农矛盾关系的焦点，也是推进农村综合改革的“重头戏”，土地一活，全盘皆活。如破解了农村土地这个制约瓶颈，对“三农”问题起制约作用的两大矛盾，即人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡分割对立的二元社会经济结构的体制性矛盾将得到很大缓解，农业农村发展面貌会焕然一新。如何破解农村土地问题？本文着重从农村的承包地、宅基地和建设用地三方面进行了论述。
　　关键词：承包地；宅基地；建设用地
　　
　　土地是农民安身立命之本。土地问题历来是“三农”问题的核心，是城与乡、工与农矛盾关系的焦点，也是推进农村综合改革的“重头戏”，土地一活，全盘皆活。关于土地制度改革问题，我们争论了很多年，各地也进行了一些有益探索，但整个局面却始终未能打开，其中的原由就在于，土地承担着生产和保障的双重功能，是农民可留守的最后家园，一旦推进力度过大，或操作不规范的话，会把农民“剥夺”的一无所有，影响社会的稳定。所以中央对土地制度改革非常谨慎，一再强调要积极稳妥。农村土地问题，实际是三大土地问题：一是承包地，二是宅基地，三是建设用地。下面，分别作一点儿分析，顺便阐述一些我所认同的改革取向。
　　
　　一、关于承包地问题
　　
　　现行的农村土地承包制是上个世纪80年代初开始推行的，在这个制度下，农民获得了很大的生产经营自主权，“交够国家的、留够集体的、剩下是自己的”，就形象地概括了这一制度的特点。承包制的实行，极大解放了农村生产力，其所产生的历史意义，大家有目共睹，不容否定。但现在讨论比较多的，一是土地的所有权问题，也就是土地的产权问题，一是土地经营权问题，说的不是土地归谁经营，而是怎么经营能发挥最大效益的问题。
　　众所周知，土地虽然分到了户，好像地是农民自己的，实则归集体所有，农民拥有的是土地的承包经营权，没有所有权，不具有完整意义上的产权性质，而且承包权也在不断地调整，由此，上世纪的土地改革用专家的话，被称作是“半截子土地产权”改革。产权不明晰，一则承包权不稳定，“三年一小调、五年一大调”就不可避免。虽然中央用“增人不增地、减人不减地”政策来强化土地承包权的稳定，但农民土地被村干部经常重新分配的现象并没有消除；二来农民不在土地上认真投入，地现在是我的，调整以后还不一定是谁的呢？三来在农用地转为非农用地时，农民几乎没有议价的权利，土地被用很低的价格征占掉等。问题缘于产权改革不彻底，解决问题的出路，当然就得从更为彻底的产权改革入手，下决心把土地承包权永久地固定给农民，最终使农民的土地承包权成为包含使用权、转让权、继承权、抵押权的土地财产权。当然在改革进程中，其他配套改革也要跟得上，比如约束农民的土地交易行为，避免其漫天要价损害公共利益，也避免因出卖土地而流离失所；建立完善的社会保障制度，防止因天灾人祸出卖承包权；规范土地交易行为，征占地时按市场价格与农民交易，农民丧失土地后有能力转移到城市从事其他工作等。新颁布《物权法》的“模糊”规定和重庆试验的土地承包权入股（变相确认是一种财产权）的新政，都是在推进产权改革上迈出的可喜一步。
　　以上说的是土地的所有权问题，其实当前人们更为关注和实践的是土地的经营权问题，也就是怎样增强土地的使用效率问题。原来按人口分配土地，体现了公平原则，解决的是吃饭问题，而现在在市场经济大背景下，需要解决的就是土地的效率问题了，那就是推进土地的规模经营，加快土地流转，把土地向种粮大户手中集中。前段时间重庆（包括其他地方也有类似的做法）出台了一条土地新政，允许农民在土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，土地承包经营权可直接入股，搞农业专业合作社或成立股份公司。首先应该肯定这是一种积极的探索。但同时也应该思考一下，搞“股田制”是不是改革的方向？举个例子，一户农民可以耕种500亩土地，就没有必要每户农民耕种50亩土地，然后10户农民再“合作”起来共同耕种500亩土地。显然前者比后者的成本要低、效率要高。也有人说入股搞合作社是为了降低风险，其实农业的风险主要是来自“老天爷”和市场，是农业保险管的事，与搞不搞合作社没有关系。国外搞合作社主要在流通和服务领域，很少在生产领域。
　　
　　二、关于宅基地问题
　　
　　对于宅基地的所有与使用，恐怕争论得比承包地更厉害。在这个问题上，法律的规定本身就有矛盾，《物权法》规定房子可以抵押，但同时另一条又规定宅基地不能抵押。房子和地是一体的，房子拿去抵押，必然连着下面的宅基地。之所以出现这种情况，是因为按照法律规定，宅基地属村集体所有，个人只有使用权，没有所有权，当然也就没有处分的权利了。比如，城里人不能到农村去买房子，那农民就要问了，城里人可以把他们的房子卖给我们，我们的房子为什么不能卖给他们？为什么对自己的房子我们说了不算？近来广东有一个做法，就是宅基地上的房子可以转让，连带宅基地的土地使用权也可以转让，条件是以后不能再申请宅基地了，这是一种有益的探索，恐怕是改革的一个方向。
　　在宅基地的问题上，还要立足实际，破解现实中的一些问题。当前在我省农村有这样一些现象：一是一户多宅，建新不拆旧，有的甚至把房子建在自家的承包地里。二是迁到新址而旧宅基地不交回，加上外出打工者“人不在房在”，导致了大量空心村的存在。三是按法律规定，农民进入城市工作和生活，其宅基地须交回村集体，农民放弃土地得不到补偿，又无力在城市定居生活，使他们成为身份在农村、打工在城市的长途迁徙的“候鸟”，大大延缓了城市化进程。针对这些问题，各地都在积极地探索。我省唐山、廊坊一些地方的普遍做法是“平改楼”，就是村“两委”或“两委”委托企业在村里建楼房或别墅，对农民的旧宅按平米给一些补贴，折算后农民再补一个差额，然后迁进新居，旧宅拆掉改做建设用地。这里面有一个问题，就是农民迁进新居后，拿的还是旧房子的宅基地证，新房子既没有土地证也没有房产证，也就谈不上交易了。浙江的做法是以村为单位把土地整理、新社区建设、配套设施等包装成一个项目，选择一块区位好的启动区块，启动区块经平整和有关设施配套后，按照竞价选位的办法，确定农户建房的新宅基地，农户在新宅基上按发放图样建房。农民的旧宅基地按一定标准补偿、拆迁整理后，一些复垦成耕地林地，一些成为村庄建设用地，新社区及配套设施建设的资金主要来自宅基竞价选位、复垦指标补助和政府补贴。现在他们正在探索异地置换，就是将不在一个村的若干个复垦为耕地的农村集体建设用地地块和新社区建设用地包括农户宅基地安置地块共同组成一个项目区，在一个项目的范围内实行建设用地和耕地互相置换的封闭运行，使村庄布局更合理、土地利用更集约，推动农民集中居住。
　　
　　三、关于建设用地问题
　　
　　农村建设用地归集体所有，主要用于村民建房、乡镇企业和公共设施9428e8b60d3f28cb73b0c2d39bb996cf建设。本村用地搞建设无可厚非，争议比较大的问题是其用途能不能再扩大，用土地来投资，与人家合作办企业？能不能用来搞商品房开发？在调研中，基层普遍有一种认识是，搞村企共建，能把企业引进来，说白了企业看重的就是地，这是村企双赢的事，怎么就不能搞？我们也发现，虽然政策上没有作出明确规定，但我省发展比较好的地方都在这样搞。比如霸州有几个村，把企业引进来，村集体在水、电、路等方面配套并收费，村民到企业做工，既壮大了集体经济又增加了农民收入。还有就是企业参与村内的土地整理，整理出的土地能不能直接让企业用，或者转为建设用地、进行招拍挂时，参与整理企业给予优先？浙江有个做法，就是企业参与土地整理，整理出的土地按程序走招拍挂，政府把土地出让金的一部分通过减排、技改等项目返还给企业，以调动企业的参与的积极性。推进新农村建设的首要任务是壮大产业、发展经济，要实现这一任务就必须在不违反国家政策的前提下，在农村建设用地政策上有所突破，该减的减，该免的免，该补的补，把政策用活用好。
　　还有就是农村集体土地能搞商品房开发的问题，也就是常说的“小产权”问题。如果全部放开，弄不好会很有风险，18亿亩耕地红线难以确保，正常的房地产市场会被扰乱，土地将更加难以规划管理。可是要不允许的话，实际上大量的小产权房已经存在，农民完全有理由问，我们自己的地为什么不能盖房子卖？城市中的中低收入群体也有理由问，国家不是倡导要更加关注民生吗？我买不起商品房，我买个小产权不行吗？土地和房产部门不给办证，我不上市交易，我就自己住还不行吗？因此，对于“小产权”，并不能简单的用一个“禁”字了之，我们必须承认其中的合理性。“小产权”表面上看是权利之争，而实质是利益之争，就是利益如何分配的问题。在农民看来，国家从我们这里费用很低就把地拿走了，然后“天价”拍给开发商，开发商再开发赚取高额利润，其中的反差太大。相关部门说了，农村的地能够升值，就是靠经济发展和城市建设带起来了，国家的路修到你那了、水通到你那了、电拉到你那了，要不你的地能值那么多钱？所以说，“小产权”问题很复杂，绝对的禁止和放开都不可行，解决问题的办法应从调整农民、开发商、国家之间的利益分配入手，建立各方均可接受的利益分配格局。
　　总之，在农业农村发展工作中，我们要进一步解放思想，在破解农村土地问题上，“积极探索、勇于变革，创新发展理念、创新发展思路、创新发展举措、创新领导方法”；“‘一个实际行动胜过一打纲领’，要把更多的精力放在抓落实的具体工作上”，才能解决好农业农村发展工作的大局，使广大农民真正受益。
　　作者单位：邢台医学高等专科学校
　　
　　参考文献：
　　[1]党国英.深化土地制度改革是当务之急[N].中国经